发展规划

发展规划概述作为课程第一讲，主要是对发展规划的基本概念、发展演变有个轮廓性的了解。理解发展规划的概念与特征、功能与内容，掌握我国发展规划体系及演变过程，了解国外发展规划的概况。第一部分发展规划的概念与特征、功能与内容1.对发展规划概念的理解。发展规划是加强中央政府宏观调控，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责和能力的重要手段。我们要特别注意“规划”与“计划”、“战略”、“政策”三个概念之间的区别。相对于“计划”而言，“规划”更加注重宏观性、战略性、指导性。在实际工作中，往往将年度和年度以下的方案称之为“计划”，而将年度以上的方案成为“规划”。相对于“战略”而言，“规划”是一定时期内实施战略的行动方案，在内容上应该比“战略”更具体，在时间上更具弹性。相对于“政策”而言，“规划”是制定“政策”的依据和目标，而“政策”是实现“规划”的措施和保障。2.对发展规划特征的理解。一般具有五个特征：（1）预期性，强调发展规划是对今后经济社会发展的谋划；（2）层级性，强调发展规划具有行政层级的特点，有上位规划和下级规划之分；（3）动态性，强调发展规划的制定和实施，需要根据外部环境和发展条件的变化，进行动态调整和修订；（4）宏观性，强调发展规划涉及面广，需要处理好各方面关系。（5）统领性，强调发展规划具有宏观引导、统筹协调的功能，对制订和实施政策措施发挥着综合协调的作用。3.对发展规划功能的理解发展规划的功能主要表现在四个方面：其一，综合协调功能。是指统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，实现国民经济主要比例关系的基本平衡，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。其二，信息导向功能。是指集中展示政府对未来发展环境、发展趋势的分析和把握，提出经济社会发展战略、目标、重点任务和政策动向，从而为市场主体的生产、建设和经营决策提供引导作用。其三，政策指导调节功能。是指各级政府通过制定和实施发展规划，更好地正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能，有利于促进经济社会全面协调可持续发展。其四，引导资源配置功能。是指政府通过其直接掌握的公共资源的配置，引导、带动全社会资源的优化配置，以弥补和矫正市场的短期性、波动性和盲目性。4.对发展规划内容的理解简要介绍一下发展规划的通常内容。一般是由五个部分组成：首先，是分析发展条件。这是制定规划的依据和前提，主要包括发展环境、发展基础、存在问题等方面的分析。对于经济形势的判断，以习近平为总书记的党中央做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断。要加强对经济新常态下的新挑战与新机遇、新特征与新趋势、新理念与新思维、新动力与新举措等知识的学习和理解。要重视坚持问题导向，准确把握区域经济社会发展中面临的新情况和新问题，为进一步提炼出规划的理念、目标、任务等规划内容打下坚实的基础。其次，是确立发展理念。这是规划的“灵魂”。以习近平同志为总书记的新一届党中央将建设小康社会、深化改革、依法治国、从严治党的治国理政重要方略。发展规划要贯彻落实好“四个全面”战略布局，结合区域发展实际，提出规划的发展理念，并体现到规划的指导思想、发展方针、指导原则之中。第三，是确定发展目标。这是规划的核心。发展目标要紧扣主题、切实可行、功能多元。既要有发展性的目标，也要有约束性的目标；不仅要有时间性的目标，也要有空间性的目标；不仅要有定性的目标，也要有定量的指标。要特别注意的是，目标与指标的区别和联系。目标的包容性更强、更有原则，而指标是对目标的具体化和量化。第四，是部署主要任务。这是政府贯彻规划指导思想和实现规划目标的重要抓手。在发展规划的主要任务中，要强化行动纲领的内容，突出战略性，使得规划真正成为各方面的行动依据。任务一般是分层次的，层层分解，最终要体现为实施具体的重点项目。第五，是明确保障措施。为了保障发展规划的实施，需要综合运用法律、行政、经济和科技等多种手段，切实加强规划管理，引导社会力量，保障规划的顺利实施。在市场对资源配置发挥决定性作用的前提下，发展规划应尽可能阐明政府如何通过完善体制、健全法治等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。第二部分我国发展规划体系我国实行以国民经济和社会发展规划（计划）为基本框架的规划体制，已经有60多年的历史。我国的发展规划体系，可以从规划层级和规划类型两个维度加以把握。1.对我国发展规划层级的理解根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号），我国发展规划按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划三级。其中，国家级规划，由中央政府部门制定，是最高层级的规划，关系到国家的全局和长远利益。国家级规划在实施中需要各级地方规划的贯彻落实和紧密配合，以保证国家级规划确定的目标和任务的实现。省（自治区、直辖市）级规划，具有承上启下的功能，在编制时既要贯彻落实国家战略意图，又要从本地实际出发，充分体现地方特色；既要为编制市县级规划提供重要依据，又要注意与相邻地区的规划做到相互协调。市县级规划，是我国三级发展规划体系中的末端规划，也是最贴近群众、最具约束力、最具操作性的规划，同时也是相对薄弱的环节。目前，国家正在探索推进市县层面规划的“三规合一”或“多规合一”。在市县层面，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，形成“三规合一”。2.对我国发展规划类型的理解我国发展规划按照功能不同，可以划分为总体规划、专项规划、区域规划和主体功能区规划四大类。其中，总体规划，即国民经济和社会发展总体规划，是战略性、纲领性、综合性的规划，是编制专项规划、区域规划和主体功能区规划，以及制定有关政策和年度计划的重要依据。以国家级总体规划的编制工作为例，是由国务院提出，国家发展改革委会同有关部门具体负责编制。专项规划，是总体规划的若干主要方面、重点领域的展开、深化及具体化，是总体规划在特定领域的延伸和细化，因而必须符合总体规划的总体要求，并与总体规划相衔接。专项规划的编制主体是各级人民政府的有关部门。国家发展改革委在2007年印发了《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划﹝2007﹞794号）。区域规划，是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定国土空间的延伸和细化。由于区域规划跨行政区，涉及利益协调问题难度较大。在区域规划中，要着眼于发挥各个地区的比较优势，统筹安排好重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，推动提高区域的整体区域竞争力。近年来，中央政府出台了长三角地区等一批区域规划，特别重视创新跨行政区域合作机制。主体功能区规划，是以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的空间规划，是其他各类规划中空间开发和布局方面的基本依据。2010年12月，国务院印发了我国首个《全国主体功能区规划》，该规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。3.掌握我国发展规划体系的演变过程自1953年开始，中央政府每五年制定一次国民经济和社会发展规划（计划）。60多年来，除了1963～1965年的国民经济调整时期以外，我国已经编制了12个“五年规（计）划”。重点要掌握改革开放后，发展规划的属性、理念、方法等方面发生的深刻变化。“六五”计划（1981-1985年）。主要特点是，“以计划经济为主，市场调节为辅”，在社会主义计划经济的框架内，缩小指令性计划的范围，逐步扩大指导性计划和市场调节的范围，发挥市场调节的积极作用。但是，这种计划管理形式仍难以解决产需脱节、资源浪费、质量品种差、微观效益低等传统计划体制的固有弊端。“七五”计划（1986-1990年）。遵循建设有中国特色的社会主义的总要求，以及对内搞活、对外开放的总方针，继续推进经济发展战略和经济管理体制由旧模式向新模式转变。计划中增加了产业结构、体制改革和精神文明的内容。“八五”计划（1991-1995年）。以1992年邓小平同志重要谈话和中央十四大为标志，在“八五”时期，我国改革开放和现代化建设进入新的阶段，确立了“对内改革、对外开放”的格局。“八五”计划的名称改为“计划纲要”，进一步增强了计划的战略性、宏观性，增加了民主法治的内容。“九五”计划（1996-2000年）。提出“两个根本性转变”，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；还提出了实施科教兴国和可持续发展两大战略，强化了科技教育以及人口、资源、环境的内容。“十五”计划（2001-2005年）。坚持把发展作为主题；坚持把结构调整作为主线；坚持把改革开放和科技进步作为动力；坚持把提高人民生活水平作为根本出发点；坚持经济和社会发展结合起来。“十一五”规划（2006-2010年）。首次将“计划”改为“规划”，在规划的内容和形式上，都呈现出一些新特点。尝试将发展规划与空间规划相结合，提出了主体功能区的思想。在表现形式上，采用“正文+专栏”的形式。“十二五”规划（2011-2015年）。特点是坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，围绕主题主线确定政策导向、设置规划目标、明确战略重点。“十三五”时期。确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果，确保转变经济发展方式取得实质性进展的三大战略目标和任务。第三部分国外发展规划的概况。从规划体制演变的脉络看，国外规划最早出现在工业革命时期。1920年，前苏联编制了历史上第一个国家规划——俄罗斯国家电气化8年至15年远景规划。1929年爆发的资本主义世界空前的大危机，在凯恩斯主义理论影响下，西方经济学家提出了“计划化”概念，在美国编制了“发展公共工程六年计划”等。二战后，为了推行马歇尔计划，许多国家都陆续制定了中长期经济计划。20世纪70年代，新自由主义流派乘势而起，主张经济自由，相信市场机制，反对国家干预。90年代后，新自由主义取代凯恩斯主义占据西方经济学的主导地位。在新自由主义思潮的影响下，前苏联和东欧国家经济快速转轨，西方国家中长期经济计划的功能逐步弱化。从主要国家的规划特定看：德国：①形成了成熟的空间规划体系；②将促进均衡发展作为基本目标；③采用“开放式”的规划编制过程；④通过立法保障规划执行的严肃性。美国：①规划流程上实行合理分工；②议会审议加强规划实用性；③规划实施注重动态调整优化；④规划追踪监测机制健全完整；⑤规划执行市场和政府各司其职。法国：①经济计划逐步退出历史舞台；②国土整治计划得到重点发展；③十分重视大区的规划和实施。日本：①重视经济社会发展的计划导向；②重视国土综合开发规划；③重视健全规划的审议机制和实施评价机制。俄罗斯：①越来越重视制定全国性的总体规划；②通过专项规划具体落实总体规划；③具有转轨国家体制转换的鲜明特色。第一讲发展规划咨询相关理论（之一）我们用两讲来学习发展规划咨询的相关理论。与发展规划咨询相关的理论，主要包括指导性理论和基础性理论两大方面。指导性理论是指党中央治国理政的指导思想，这是编制实施发展规划的基础，我们重点要学习新一届中央领导集体作出的“四个全面”的治国理政总体框架，以及科学发展观理论。基础性理论涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，我们重点来学习现代化理论、区域发展理论、经济发展理论和可持续发展理论。一、“四个全面”的治国理政总体框架四个全面，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。全面建成小康社会是我们的战略目标，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。“四个全面”的提出，完整地展现出新一届中央领导集体治国理政总体框架。“四个全面”，抓住改革发展稳定关键，统领中国发展总纲，确立了新形势下党和国家各项工作的战略方向、重点领域、主攻目标，是坚持和发展中国特色社会主义道路、理论、制度的战略抓手。从时间轴来看，“四个全面”是在不同高层会议场合逐步提出的：（1）2012年11月，十八大提出了“全面建成小康社会”，即在建党一百年时全面建成小康社会；（2）2013年11月十八届三中全会提出“全面深