国内CDM发展现状_存在的问题及对策研究

国内CDM发展现状、存在的问题及对策研究孙仁金，马杰，邢阳（中国石油大学（北京）工商管理学院，北京昌平，102200）摘要：CDM是一个双赢的机制，在降低发达国家减排成本的同时，可为发展中国家带来额外资金和先进技术，实现环境和发展的双赢。我国已经成为世界头号CDM供应方，本文介绍了CDM的国内外发展现状、开发程序，并深入分析了CDM发展存在的问题，为CDM项目顺利发展和实施提出了建议。关键词：CDM，实施，对策伴随着全球经济和社会发展，人们对温室效应及其已经并可能导致的后果的认识不断深化，国际社会在全球范围内“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”的呼声日益高涨。作为现阶段我国唯一能参与的节能减排机制，CDM在我国发展前景广阔。一、CDM概述联合国在通过《联合国气候变化框架公约》的基础上，进一步通过《京都议定书》要求发达国家及经济转型国家在2008-2012年期间，将温室气体（包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCS）、全氟化碳（PFCS）、六氟化硫（SF6）等6种）排放量在1990年水平上平均减少5.2%。为促进减排目标的实现，《京都议定书》制定了3种灵活机制：联合履约机制（JointImplementation，JI），排放权交易机制（EmissionTrading，ET）和清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism，CDM）。清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism），简称CDM，其主要内容是指发达国家通过提供资金和技术的方式，与发展中国家开展项目合作，通过项目所实现的温室气体减排量，用于抵扣发达国家在《京都议定书》中承诺的温室气体减排指标。发达国家要实现其在《京都议定书》规定下的减排指标，边际成本较高。数据显示，在日本境内减少1吨二氧化碳的边际成本为234美元，美国为153美元，欧洲国家为198美元。而发达国家在发展中国家进行CDM项目合作，减排的边际成本可降到20美元/吨二氧化碳。同时，发展中国家通过项目合作，可以获得有利于本国可持续发展的先进技术及资金，进一步推动发展中国家进行技术改造和产业升级，促进其可持续发展，共同为实行公约的目标做出贡献。二、国内外CDM发展现状世界CDM市场发展迅速，规模不断扩大，我国已经成为世界头号CDM供应方，占据主导地位。截至2009年6月底，全球正实施的CDM项目达4600个，其中已获国际CDM执行理事会（简称EB）批准注册的达到1740个，预期年减排量为3.0887亿吨二氧化碳当量，EB累计签发了3.145亿吨核证减排量（简称CERs），全球CDM市场飞速发展。2007年，全球CDM额度一级市场交易额为74.2亿美元，其中中国占73%，2008年这个比例进一步上升到84%，继续发挥市场主导优势并影响CERs的价格，其次是印度。欧盟国家是当前CDM市场的主推动力，据统计，2007年欧盟国家的预期CERs购买量占全球CERs交易总量的近90%，仅英国的购买量就占了全球CERs交易总量的59%。成交的CERs主要来源于HFC-23（三氟甲烷）和N20（氧化二氮）项目，其中，HFC-23项目产生CERs占当年的三分之一，N20项目占20%多。中国在CDM项目中发展潜力巨大。2005年中国发布实施《清洁发展机制项目运行管理办法》，明确了CDM项目进行市场化开发、申报、审批、管理的相关程序和要求，中国已经占据全球CDM市场昀大份额，成为头号CDM供应方。截止2009年7月，国家发展与改革委员会批准的CDM项目2128个，在EB注册成功的项目共有598个，占总数的34.14%；这些项目预计每年产生的二氧化碳减排量共计1.9亿吨，占全部注册项目预计年减排总量的58.82%；我国CERs签发量0.96亿吨，占全部CDM项目签发总量的45.78%，位居全球第一。中国的HFC-23和N2O项目为CDM市场提供了大量的CERs，使中国主导了CDM市场。表1中国CDM项目统计减排类型批准项目数所占比例（%）注册项目数所占比例（%）签发项目数所占比例（%）新能源和可再生能源148469.7442772.629073.17节能和提高能效39418.526511.0586.5甲烷回收利用1396.53376.2997.32N2O分解消除251.17254.2532.44燃料替代381.79122.0421.63HFC-23分解110.52111.87108.13垃圾焚烧发电40.1940.6810.81造林和再造林50.2310.1700其他281.3261.0200合计2128100588100123100三、CDM项目开发程序1.CDM项目开发程序（1）向发改委提出申请根据《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》规定，在中国申请CDM项目的中资和中资控股企业以及国外合作方，应当向国家发展和改革委员会提出申请，有关部门和地方政府可以组织企业提出申请，并提交清洁发展机制项目设计文件、企业资质状况证明文件及工程项目概况和筹资情况相关说明文件。国家发展和改革委员会委托有关机构，对申请项目组织专家评审（时间不超过30日），并且将专家审评合格的项目提交项目审核理事会审核，理事会成员包括：国家发展和改革委员会、科学技术部、外交部、国家环保局、中国气象局、财政部、农业部，审核通过的项目由国家发改委会同科技部和外交部办理批准手续。从项目受理之日起，国家发改委在20日之内（不含专家评审的时间）作出是否予以批准的决定。如未做出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并将延长期限的理由告知申请人。（2）项目审核只有获得了中国政府批准的项目，才能到联合国CDM执行理事会（EB）注册。项目开发者需要与一个指定的经营实体进行签约，经营实体是指必须具有资质的第三方认证机构（DesignatedOperationalEntity，DOE），负责对所有项目的申报资料加以核实，并出具结论性报告。根据每个项目类型不同，需寻找具有审核认证资质的DOE。申报资料和文件包括：项目设计文件（ProjectDesignDocument-PDD）、监测方案（MonitoringPlan）和基准线研究（Baselinestudy）等等。完成这项工作，这个项目才能成为合法的CDM项目。在审定过程中，DOE会向公众公开项目设计文件，并且允许缔约方、利益相关者和《联合国气候变化框架公约》认可的非政府组织在30天内对项目的设计进行评论。根据审查和评论的结果，DOE再决定是否审定该项目活动，并且将结果告知项目参与者。（3）项目注册如果DOE确认提交的项目符合CDM的要求，那么它就会以审核认证报告的形式，向CDM执行理事会提出注册申请。审定报告中包含项目设计文件，东道国的书面批准以及对公众意见的处理情况。CDM执行理事会在收到注册请求之日起8周内，如果参与项目的缔约方或CDM执行理事会3个或3个以上的理事没有提出重新审查的要求，则项目自动通过注册。CDM执行理事会的审查仅限于项目是否符合审定条件。CDM执行理事会应在接到注册申请后的第二次会议之前做出昀终决定。如果项目被CDM执行理事会驳回，企业可以进行适当的修改，将来重新提出申请。（4）项目实施、监测与报告要确定项目的减排量，需要对项目的排放进行监测。项目设计文件中需要包括一个专门的监测计划，以保证项目减排量计算的准确和透明。监测计划采用的方法需要得到CDM执行理事会的批准和指定经营实体的审定。监测活动由项目建议者承担，而且必须严格按照注册的项目设计文件中的监测计划进行。监测活动的结果应该向负责核查与核证项目减排量的指定经营实体报告。一般来说，进行项目审定和减排量核查与核证的经营实体不能是同一实体，但是，项目建议者也可以向CDM执行理事会申请采用同一指定经营实体。CDM执行理事会还可能要求项目开发者向国内指定的CDM主管机构提交项目运行的检测报告。（5）核查与核证核查是一个由DOE负责的，对注册的CDM项目减排量进行周期性审查和确定的过程。根据核查的监测数据、计算程序和方法，可以计算出CDM项目减排量。如果DOE认为检测方法正确，而且项目的文档完备而且透明，它就会向项目的参与方、相关缔约方和执行理事会提交核查以及核证报告。核查报告与核证报告都需要向公众公开。核证是指由DOE出具书面文件，证明在一个特定的时间段内，项目取得了核查的减排量。基于项目的核查报告，DOE将完成一份书面的核证报告，并且将结果通知利益相关者。（6）签发CERsDOE提交给CDM执行理事会的核证报告，实际上就是申请CDM执行理事会签发与核查减排量相等的CERs。如果在CDM执行理事会收到签发请求之日起15天之内，参与项目的缔约方或至少3个执行理事会的成员没有提出对CERs签发申请进行审查，可以认为签发CERs的申请自动获得批准。如果缔约方或者三个以上的CDM执行理事会理事提出了审查要求，则CDM执行理事会就会对核证报告进行审查。在收到了审查要求的情况下，CDM执行理事会会在下一次会议上确定是否采取审查行动。如果决定进行审查，审查内容仍只局限在指定经营实体是否有欺骗、渎职行为及其资格问题。审查应在确定审查之日起30天之内完成。四、我国企业开发CDM项目面临的问题1.对CDM的了解和重视不够。目前，许多企业尚缺乏对CDM的了解，重视程度不够，没有以CDM作为契机来进行炼厂技术升级、提高节能减排效果的敏锐嗅觉，致使许多项目机会白白流失。另外，即使部分企业已经开发了CDM项目，但由于CDM的专业性较强，对国家的管理规定和审批程序以及国际规则了解不多，对CDM开发过程的复杂性和严谨性认识不足，致使资料准备、项目报批、现场审定等环节往往出现一些不符合规则的问题，大大延缓了项目进程。2.不适应CDM项目运行机制CDM项目运行机制严格，程序复杂，导致交易成本高、风险较大。CDM项目的申请程序本身就很复杂，涉及注册和认证等多个环节，审批过程缓慢，一个项目从申请到批准昀顺利也需要3到6个月时间。不论是否注册成功，前期的设计、包装等费用至少需要投入10万美元。这对不少企业来说是一个不小的负担和风险。更重要的是：EB的方法学、注册程序、核证标准和要求极其严格和复杂，且EB对方法学、程序、标准的修改过于频繁，增加了企业前期投入的风险，也打击了部分企业的积极性。3.DOE成为CDM市场发展瓶颈。指定经营实体（DesignatedOperationalEntity，DOE）对CDM项目的审查（核查）报告过程对一个项目是否能顺利获得注册（或签发CERs）起着决定性作用。但由于核查规则极为严格，能够满足要求的工作人员数量有限，导致当前的DOE数量有限（目前EB仅授权19家DOE），大量项目积压DOE手里，排队等待审核注册，全球CDM项目申请注册的平均时间已从2005年的70天增加到110天以上，项目的申请周期在逐渐增长。4.国内CDM市场发育不健全首先，国内至今没有较为健全的全国统一的排放权交易市场，导致我们在CDM国际市场缺乏定价权，CERs价格较低。中国是二氧化碳减排指标资源的超级供应大国，但中国在这一资源的定价上只能完全接受国外买家的定价。其次我国极度缺乏针对CDM项目运作的专业咨询服务机构和专业人才。目前也只有中环联合（北京）和中国质量认证中心（CQC）取得了联合国“指定经营实体（DOE）”的资质很多炼油企业有参与CDM的愿望，也有很好的CDM潜在项目，但是因为对CDM要求极其严格，又没有合格的中介机构为他们服务，所以只好放弃。5.CDM项目技术引进较少目前绝大部分CDM项目都是将CERs在国际市场上直接销售，通过CDM项目引进先进的节能减排技术的项目少之又少，据统计，我国实现技术转让的CDM项目仅占39%左右，炼油企业节能减排方面获得新技术的比例更低。一方面是因为发达国家对技术转让之保留态度，积极性不高。二是技术引进程序复杂，不易操作，即使引进一些技术，也是发达国家即将淘汰的、对节能减排效果一般的技术，或者发达国家只提供技术或者设备，相关的只