国家发展和改革委员会文件

1国家发展和改革委员会文件发改规划〔2003〕1289号国家发展改革委关于印发马凯同志在全国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议上的讲话的通知各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团、副省级省会城市计委（发展改革委），国务院有关部门、有关直属机构：经国务院批准，9月18日我委召开了全国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议。国家发展改革委主任马凯同志作了题为“树立新的发展观，做好‘十一五’规划编制工作”的讲话，对“十一五”规划编制工作进行了全面部署。现将马凯同志的讲话印发你们，请结合本地区、本部门实际，认真学习，落实讲话精神，切实做好“十一五”规划编制工作。附件：马凯同志在全国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议上的讲话2（此页无正文）二○○五年五月主题词：印发讲话通知3附件：树立新的发展观做好“十一五”规划编制工作在全国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议上的讲话马凯(2003年9月18日)同志们：党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了本世纪头二十年我国经济建设和经济体制改革的主要任务。“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期，“十一五”规划，是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划。编制和实施好这一规划，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设具有十分重大的意义。今天召开全国“十一五”规划编制工作电视电话会议，主要任务就是贯彻落实十六大精神，研究部署树立新的发展观，做好“十一五”规划编制工作。下面，我讲四点意见。一、用新的发展观指导“十一五”规划的编制做好“十一五”规划编制工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，抓住我国经济社会发展的重要战略机遇期，迎接挑战，加快发展；要紧紧围绕全面建设小康社会的宏伟目标，促进经济4更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实；要按照立党为公、执政为民的要求，把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的出发点和落脚点。做好“十一五”规划编制工作，要以人为本，坚持全面、协调和可持续的发展观。要注重统筹兼顾，促进经济与社会、城市与农村、东部地区与中西部地区、人与自然的协调发展，全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平。（一）以人为本，全面发展发展不只是增长，发展还包括经济结构的优化、科技水平的提高、人民生活的改善、社会的进步，归根到底是为了人的全面发展。国内生产总值是反映经济增长的重要指标，但不能全面反映发展的所有内涵。如果在指导思想上把经济增长本身当作最终的目的，就会过于看重国内生产总值及其增长速度，自觉不自觉地忽视扩大就业、增加农民收入、健全公共服务、保护资源环境等与人的全面发展、社会的可持续发展密切相关的问题。在工作中就会确定不太符合实际的高指标，甚至不顾实际情况地层层分解、级级加码。这是带来部分产业盲目投资、不合理重复建设等问题的一个重要原因，不利于扩大消费需求，不利于提高人民生活水平，不利于国民经济的良性循环和持续快速健康发展，不利于人类社会的可持续发展。树立正确的发展观，要全面把握发展的内涵。坚持立党为公、执政为民，人民的利益高于一切。促进发展的政策，要更多地把增加居民收入、扩大就业、解决与人民群众切身利益密切相关的问题放到重要位置。结构调整政策，不仅要促进产业结构和产品结构的调整，而且要促进就业结构的调整。收入分配政策，不仅要有利于促进经济的快速增长，而且要使广大人民群众能够分享经济快速增长的成果。5（二）统筹协调经济与社会的发展经济发展是社会发展的前提和基础，但经济的发展不会自动带来社会的进步。改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。但在经济快速增长的同时，经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题尚未得到有效解决。就业问题难度加大，收入差距有所扩大，社会保障和其他社会援助体系覆盖面小、保障水平比较低，义务教育、公共卫生等公共服务相对滞后。这些问题，如果不能很好地解决，不仅会影响社会的稳定，也会动摇经济发展的根基。统筹协调经济与社会的发展，必须坚持经济发展与社会发展“两手抓、两手都要硬”。要全面履行政府职能，在履行好经济调节和市场监管职能的同时，要更加重视发挥好社会管理和公共服务的职能。改变把经济增长当作“硬任务”，把社会发展当作“软指标”的做法，把给人民提供更多受教育的机会、增进人民福利、提高人民健康水平、促进社会和谐安定等放到重要位置。要加快社会管理体制的改革，合理划分中央政府与各级地方政府的事权，进一步深化教育、卫生、文化等公共事业的改革。（三）统筹协调城市与农村的发展农业、农村、农民问题，是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。改革开放以来，农业和农村的发展，为我国胜利实现现代化建设前两步战略目标做出了巨大贡献。但目前城乡二元结构还没有根本改变。农业生产方式落后，农民收入水平低而且增长缓慢，特别是农村居民享有的公共服务与城市居民存在明显落差。党中央、国务院高度重视农业、农村和农民问题，最近几年，采取了一系列政策措施，取得了明显成效。但在开发区建设、小城镇建设、农民进城务工等方面，损害农民利益的问题仍然存在。6统筹协调城市与农村的发展，必须破除城乡分割的发展观，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上树立城乡统筹的思想。要改变就“三农”论“三农”的思维定式，把农业的发展放到整个国民经济的循环中，把农村的进步放到整个社会的进步中，把农民的增收放到国民收入的分配和再分配中统筹考虑。要消除城乡间生产要素难以有效流动的障碍，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。要调整国民收入分配结构和财政支出结构，逐步形成工业反哺农业、城市反哺农村的机制，逐步缩小城乡差距。（四）统筹协调地区间的发展“十五”以来，各地区、各部门贯彻落实党中央实施西部大开发战略、促进地区协调发展的重大决策，西部地区经济社会发展步伐加快，为进一步加快发展创造了较好的条件。但有的地区对缩小地区差距，缺乏长期作战的思想准备，急于求成。有的地区，把地区协调发展，完全等同于缩小地区差距，又把缩小地区差距，完全等同于缩小国内生产总值的差距。无论是省级行政区，还是市县，无论是生态脆弱地区，还是其他不具备大规模开发条件的地区，都要在本辖区实现翻两番，实现工业化，实现赶超。这些想法，是片面的；这些做法，强化了不合理的“行政区经济”，加剧了经济发展与水资源、土地资源短缺的矛盾，破坏了生态环境，助长了招商引资中的过度竞争、地区间产业趋同等问题。统筹协调地区间的发展，必须全面理解地区协调的内涵。要认识到，地区协调是指人口分布、经济分布在各地区之间要适当，不仅是经济的分布在各个地区之间要均衡。缩小地区差距，主要不是缩小国内生产总值的差距，重点是缩小人均国内生产总值和城乡居民收入的差距，最终是要缩小人民生活水平和公共服务方面的差距。要认识到，7缩小地区差距，是一个长期的课题，不是一、两个五年计划或者几个五年计划就可以根本解决问题的。实现地区协调，关键要打破行政分割，建立统一市场，重塑市场经济条件下的新型地区经济关系。促进地区协调发展，要加强对区域发展的引导，从经济区出发，统筹规划城镇体系、生产力布局和基础设施。要根据不同区域的发展条件，实行差别化的区域政策：对重点开发地区：要加大投入力度，尽快改善发展环境，形成新的增长极；对城镇密集地区，要加强统筹规划，形成良好的人居环境，实现可持续发展；对生态脆弱地区，要减少开发活动，适度引导人口转移；对水资源严重短缺地区，要控制高耗水产业，避免地下水超采导致环境恶化；对贫区地区，要以人口脱贫为目标，把开发式扶贫与异地扶贫结合起来。（五）统筹协调人与自然的发展促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，是全面建设小康社会的重要任务，也是事关中华民族生存与发展的重大战略性课题。“九五”计划提出了可持续发展战略，“十五”以来，进一步加大了对生态环境建设和资源保护的投入力度，成效显著。我国人口众多，资源短缺，生态环境承载能力弱，随着经济的快速增长和人口的增加，能源、水资源、土地资源、矿产资源等相对不足的矛盾越来越尖锐，生态破坏和环境污染问题也十分严重。日益突出的资源问题、生态环境问题，已成为影响当前经济增长，危及长期发展后劲的重要因素。统筹协调人与自然的发展，要树立人与环境和谐的新发展观：我们既要抓住机遇、加快发展，也要充分考虑资源和环境的承载能力。以人为本，不仅要满足当代人的需求，也要考虑后代人的发展需要，当代的经济增长不能建立在牺牲后代人发展能力的基础上。经济建设8活动，不仅要尊重经济规律，更要尊重自然规律。（六）统筹国内发展和对外开放当前，经济全球化趋势不断增强，我国已经加入世界贸易组织，树立新的发展观，还要统筹考虑并充分利用好国际国内两个市场、两种资源。我国经济增长的对外依存度很高，在继续推进对外开放的同时，要坚持把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针，努力扩大消费需求，逐步提高消费在国内生产总值中的比重。我国主要资源相对短缺，对外依存度也在不断提高。提高资源保障程度，一方面要加强国内资源勘探开发和提高资源利用率，另一方面要通过“走出去”，更多地利用国外资源，进一步拓展我国经济发展的空间。二、正确认识新时期规划的性质和作用在规划编制和实施的体制环境发生很大变化的情况下，做好“十一五”规划工作，必须正确认识新时期规划的性质和作用。我国以编制和实施国民经济和社会发展五年计划为基本框架的规划体制，已有五十年的历史。不同时期的规划，对促进经济社会发展都发挥了重要作用。随着经济体制改革的不断深入，规划体制也发生了很大变化，特别是“九五”计划和“十五”计划，在突出规划的战略性、宏观性、政策性，探索新的规划体系，创新规划方法，规范编制程序，提高透明度等方面取得了很大进展。由于各方面的体制还不完善，规划编制和实施中还存在许多亟待解决的问题。如各级各类规划的功能定位、相互关系特别是与市场作用的界限模糊，规划的数量不少，但内容交叉重复、针对性不强，区域规划不到位，规划编制程序不够规范，衔接协调不力，规划期的确定比较机械，规划评估调整机制尚未形成等。这些问题，不仅有损规9划的科学性、有效性，而且直接影响到经济社会的协调发展和可持续发展。最近，我们对“十五”计划的实施情况进行了中期评估。通过评估，我们感到，规划实施中的一些偏差，就直接与规划工作本身存在的问题有关。在社会主义市场经济条件下，编制和实施规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕等仍然有十分重要的意义和作用。规划是政府履行宏观调控、经济调控和公共服务职责的重要依据。国务院领导非常重视决策的科学化、民主化，对一些重大建设项目，要求依据规划来决策。这实际上给了规划一个基本的定位，即规划是政府定的，也是“管”政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事。国务院已批准从“十一五”开始，将“五年计划”改为“五年规划”，各地区、各部门编制的“五年计划”也要改为所属地区或领域的规划。在“十一五”规划编制中，要按照完善社会主义市场经济体制的总体要求，继续深化规划体制改革。这也是“十一五”规划编制工作的一项重要任务。在规划理念上，要以人为本，促进全面、协调、可持续发展。在规划体系上，要探索形成功能清晰、衔接协调的规划体系，在继续搞好重要领域专项规划的同时，把编制和实施区域规划放到重要位置。在规划内容上，要增强规划的针对性，突出有限目标和重点任务；要从实际出发，科学务实地编制规划，力戒空话、套话。在编制程序上，要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度。要花大力气做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，不要把精力放在找响亮口号、提过高目标上。要坚决纠正规划工作中作表面文章、搞形式主义的错误做法。10三、“十一五”规划编制工作的主要任务“十一五”规划，按行政层级，包括国家规划、省级规划和市县级规划；按对象和功能，包括国民经济和社会发展总体规划、专项规划和区域规划。（一）强化总体规划的功能总体规划，也就是国民经济和社会发展规划纲要，是