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地方政府在区域/地方经济发展中的作用TheRoleofLocalGovernmentinRegional/LocalEconomicDevelopment依娜.史莱克(EnidSlack)全球的地方政府在参与经济发展活动中都努力的增加就业,扩大地方税基的范围,提高居民的生活质量。在一些城市,经济发展活动的重心主要是经济竞争,以及吸引有创新的企业和有技术的员工。在一些城市,地方政府试图去复兴正逐渐衰弱的老工业中心及特殊地区。在小的偏远的乡村地区,经济发展的初衷通常是为了改变人口和工作的流出情况。为促进经济发展,地方政府有一系列的处理工具。这些工具可以分为五个主要类型:政府法令(例如分区制,建筑许可制,企业园区制1),基础性投资(包括对水、下水道、马路等“硬件”设施的投资,以及对公园、娱乐和文化设备、图书馆对“软件”设备的投资),商业援助(包括税收鼓励和贷款),土地和财产管理(包括择址发展和工业园),以及市场活动。这篇论文的目的是为地方政府在区域和地方经济发展中确立一个合适的角色,主要以大中城市2为例。第一部分为地方政府在经济1企业园区是为了复兴经济而设立的一个特殊的区域。在企业园区里,通常会对那些选址与此的企业提供税收和其他方面的鼓励政策。2对小、农村和偏远地区合适的经济发展政策的讨论,参见Slack,BourneandGertler(2003b).发展中确立了一个适当的角色。第二部分描述了在如何为公共服务和基础设施融资和如何管理城市中地方角色的内涵。第三部分对吸引企业的税收鼓励作用进行了评价。第四部分提供了复兴特殊地区经济发展的两个国际案例,美国的税收鼓励政策和加拿大的都市发展协议。第五部分是一个简单的总结。1.定义地方政府在经济发展中的角色在世界范围内,我们已经逐渐意识到城市是其所在国家经济成功的关键。城市是产生财富、就业和生产力增长的地方。进一步来讲,在新的以知识为基础的经济时代,企业在国际上的竞争不仅仅是以成本为基础,还要以生产新产品的能力以及及时传送产品的方式为基础(经济合作暨发展组织,1996)。于是在城市中就产生了改革,这是发展的重要决定因素。城市吸引人口和企业的原因是因为他们提供了聚集的利益(聚集经济),例如面对面接触,提供更多更好的商业公共服务,以及更多地容纳大量高技术的劳动力和运输通讯网络。大城市和大都市更容易实现这些关键的聚集来吸引并支持高度专业化的劳动者、知识、企业、公共服务、基础设施、机构和媒体。最新研究表明,产生、吸引和保留有潜力的自由的天才们—新知识经济时代中最关键的因素—取决于文化娱乐的富裕度,休养的机会,自然环境的条件和建筑形式的吸引力,公共学校的质量,以及远离犯罪的安全性(Florida,2002;Slack,BourneandGertler,2003)。向知识经济的转移就意味着经济发展政策的重心要从为企业提供成本优势(如直接补贴和低税收)和传统的企业选址的决定因素(获得运输网络和原材料)转移到提高生活的质量。在这篇文章中,地方政府在经济发展中的主要角色就是提供公共服务来吸引、支持、留住企业。这些公共服务不仅仅包括“硬件”公共服务,如机场、道路、运输设备、电信、水资源和排水系统等,而且还包括能提高生活质量的“软件”公共服务,例如,公园、娱乐设施以及艺术文化设施。地方政府也可以颁布法律来改善居住和工作条件,这同样也影响了企业的选址,并且它们能够参与土地使用和制定发展计划。另一方面,中央政府最好能够维持宏观经济体系的运营并确保商品和劳务能自由公开的交易(Tassonyi,2004)。他们也能为重要的基础设施融资。中央政府为基础建设拨款的理论基础在于大型基础工程的收益(例如公路建设)超出了城市界限,并且为此城市很可能不能提供该项公共服务。进一步来说,经济发展的收益超出了城市界限。由此确定了中央政府的角色:城市中产生的财富使整个国家获益。由于所有不同层次的政府都承担经济发展活动,因此有必要调节这些活动来避免重复建设和未予建设问题,同时应确保单个政府活动的有效性。地方政府要与其他层次的政府以及企业、社会团体、学术机构和其它经济发展活动所涉及的单位等建立良好的地方合作关系。在文章的第四部分,我们将进一步讨论这种合作形式在加拿大的应用。2.地方角色在财政和管理中的内涵为了达到提供公共服务和基础设施来吸引企业和技术工人的目的,市政需要有充足的财源。进一步来讲,公共服务的收费方式(税收、使用费、或者政府间的转移支付)将会影响公共服务的供给方式。对于市政来说,适当的政府结构类型同样能够影响公共服务的数量和质量,提供公共服务的效率,以及是否能够公平有效地在各区域间分担成本。城市的管理模式也能够影响公民参与管理的程度以及政府对公民的责任。地方财政从经济学的角度看,地方政府的基本角色是为那些乐意付款的居民提供公共产品和公共服务(BirdandSlack,1993)。稳定(如为实现充分就业的货币和财政政策,稳定的物价和经济增长的合理水平)更适合于由中央政府而非地方政府执行。此外,对于地方政府来说,强调那些指导个人收入再分配的项目是不恰当的。例如,一个地方的高税收也许会驱使人们离开这个城市。城市可以被看作是提供公共服务的企业(Bird,2004)。它们提供有“私人产品”性质的公共服务(如自来水,排水系统和垃圾回收)以及有“公共产品”性质的公共服务(如公园,街灯和治安维护)。就提供公共服务和基础设施而言,使用者(无论是居民、非居民还是企业)都应该面对合理的定价,这些价格反映了使用资源的社会机会成本。只有有一个合理的定价,才能合理使用公共服务,反馈给决策者的、需要在基础设施上投资多少的信号才准确。例如,人为降低价格时,人们就需要更多的基础设施。对于地方政府来说,在何处收费以及合理定价是非常重要的,因为它能确保公共服务供给的有效性。合理定价同样能促进土地使用的有效性。例如,边际成本定价法意味着对远离现有公共服务、有着更为昂贵的供给成本的消费者征收较高的公共服务使用费用。同样,对那些离公共服务较近的消费者征收较低费用。另一方面,平均成本定价法对每一个人都收取相同的费用,无论他们的位置何在。在平均成本定价法下,那些提供公共服务成本低的人补贴了公共服务成本较高的人。这种定价形式可能导致城市的扩张(Slack,2002)。如早期发现的那样,当公共服务超出地域界限时,就会出现一个从中央政府转移支付的角色。然而转移支付要以一种不影响公共服务供给效率的方式设计,这一点非常重要。有效的公共服务供给需要那些提供公共服务的人有明确的导向、充足的资源,决策的灵活性,并对他们制定的决策负责(BirdandVaillancourt,1998)。转移支付要确保这些条件不破坏。当拨款承担了大部分经营成本和资金成本时,市政府就没有动力合理定价。例如,对水处理工厂拨款,市政府就没用动力用体积测定定价来降低对水的需求,也会疏于管理。转移支付不应成为市政对公共服务合理收费的障碍:“转移支付的基本任务就是使公共部门的定价‘合理’—合理也就是指使地方政府充分的负起责任—至少在决策制定中—既对他们的公民合理也对上层政府负责(BirdandSmart,2002:899)。这种准则决定拨款占支出的90%还是可怜的10%。管理地方经济发展政策最好是在当地劳动市场的领域基础上进行规划而非在每一个单独的管区(Slack,BourneandGertler,2003,Bartik,2003)。原因之一是在地方劳动市场中存在着竞争的非外部性。很多被吸引进单个社区的工作都仅仅是追求经济发展动机,它也可能在这个区域的其他地方选址。这意味着一个地区取得的税收收入是以另一个地区为代价的。然而,整个区域的整体财政影响很可能不会改变。单个的辖区寻求他们自身利益的最大化而非整个区域的利益。这就意味着他们很可能过度投资于那些为他们自身辖区带来高税收收入的企业,但是对于整个劳动市场和整个区域的财政来说税收收入就比较低。其次,在整个区域内对经济发展项目的协调有很多优点。例如,如果在单一区域销售就会更为有效(Bartik,2003:39),或者如果它反映区域“单独的同一声音”(GTATaskForce,1996:67)而不是区域内的各辖区竞争来吸引同一企业,就会更为有效。无组织的区域内部的经济发展意味着单个辖区的扩展越来越狭小并达到边际结果:“在小规模操作中因缺乏商业协调而减少了发展专业化销售技术的机会”(GTATaskForce,1996:67)。3.税收鼓励在吸引企业中的作用参与经济发展活动的原因之一就是扩大城市的财政基础。在这篇文章中,通常认为,相对于企业对公共服务的需求来说他们给城市带来了更多的税收收入,因此为城市的整个财政利益做出了贡献(例如见OaklandandTesta,1995和KitchenandSlack,2003)。这特别适用于财产税,因为在世界上很多征收财产税的国家中,对于无住所居民征收的财产税率高于有住所居民的财产税率。高税率以及对较少的公共服务3使用使得无住所居民的财产对地方政府极具吸引力。然而,就净财产收益来讲,旨在吸引企业的地方经济发展政策也许并没有以往想象得那么有效。整体财政影响也许更为复杂,其原因有三点(Bartik,2003:8-9)。首先,新企业产生了新工作,这就意味着更多的家庭也将被吸引到城市中来。然而,与企业不同,这些家庭支3比如,一些企业自己提供垃圾回收和处理、消防和安全等公共服务。.付的税收通常少于他们对公共公共服务的消费,因此对于城市来说会产生净成本。同时,对于城市来说,低收入家庭所带来的财政成本要高于高收入家庭。这就意味着如果把工作给那些高收入家庭,经济发展政策所到来的财政收益就会增加。如果工作给那些现有的居民收益同样会增加,因为人口不会增加也不会需要新的城市公共服务(Bartik,1990:364)。其次,新企业所带来的成本和收益并不一定在同一社区发生,因为新住户并不一定住在他们工作的社区。同时,新住户的一些成本(如教育和社会公共服务)可能由中央政府承担,而其税收收入4则由地方政府享有。也会发生相反的情况,即由地方政府承担新发展所带来的成本而中央政府和州政府获得较多的收益,因为他们同样会征税。这就意味着那些看起来对单个社区有益的并不一定对整个国家有益。第三,经济发展的财政收益同样取决于基础设施超额能力的范围,如地方马路和高速公路。如果经济发展需要投资新的基础设施,那么在评价财政影响时就需要考虑这些基础设施的成本(通常意义重大)。就像Bartik(2003:8-9)指出的那样,大多数城市都是单独的评价每个企业的扩充,并不考虑企业扩充作为一个整体所带来的影响。然而,在美国,地方经济发展政策主要着眼于通过税收鼓励或补贴来降低企业的运行成本,吸引企业对城市的投资。加拿大的地方政府同样对吸引新企业有兴趣但他们通常并不允许提供税收鼓励。相反,州政府有为企业提供税收鼓励5、税收减免和补贴的权力(和资4如在安大略省主要的收入来源是财产税。征收所得说和营业税的联邦政府和省政府乐于从经济发展政策中获得财政收入。5如在安大略省,禁止捐赠和外借包括资金在内的各种财产;保证借款;低于市值出租或出售财产;给予全部或部分税收、使用费的减免(Tassonyi,2004:13);例外的情况是政府对传统发展、源)。由于企业通常选择能使利益最大化的地方,因此财政优惠如低财产税的提供能够影响企业的选址决策,就像其他降低产品成本的方式起作用一样。例如,Wasylenko(1997)得出结论:税收起着重要作用但是其效果相对来说较小。尽管我们普遍认为企业运作的成本是选址决策中的重要因素,然而,并不认为在决策中财产税起着重要作用。例如,Bartik(1992:102)得出结论,关于州和地方税的研究表明,财产税确实有影响,但是对于大部分社区来说,这种税收鼓励相对于所带来的收益而言成本太大了。同时,与费用减少相匹配的税收的减少很可能带来失业。从美国中得出的大部分证据都表明财产税的差异在城市间或地区间选址决策中的重要性要比在城市内或区域内选址决策的重要性低(KitchenandSlack,1
本文标题:地方政府在区域地方经济发展中的作用
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