MPA公共管理基础笔记第1章：公共管理导论

1第一章公共管理基础第一节管理与管理理论的演进一、管理的含义1、管理的必要性及动力：协作劳动与公共生活劳动与社会分工专业化、科学化、高效化与民主化2、管理的含义：管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标、动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。主体：管理是由管理者引导的活动，管理者可以是以个人形式存在的领导者和管理者，也可以是以集体形式出现的决策者和领导者。环境：管理是在一定的环境中进行的，包括组织内部环境和所处的外部环境。目标：管理是为了实现组织目标。组织目标是管理活动的出发点和归宿，管理本质上就是为了有效实现组织目标而进行的活动。客体：管理需要动员与配置资源，包括人力、物力、财力、时间、信息、机会等。职能：管理具有计划、组织、领导、控制的基本职能。实践：管理是一种有目的、有意识的社会实践活动。3、两种类型：公共管理、工商管理4、管理的特性：两重性，即自然属性和社会属性。自然属性指管理的客观性、必然性，是与人类社会发展和劳动分工社会化相联系的必然产物。--管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是，是由生产社会化引起的，是有效的组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性；社会属性指管理的主观性、构建性，是按管理者的意志组织实施的过程，与生产关系相联系。--管理又是在一定的生产关系条件下2进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。二、管理的职能1、最早系统分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他认为管理的基本职能主要是计划、组织、指挥、协调和控制，即通常所讲的“五职能说”。2、从公共管理的实践来看，管理的职能主要分计划、组织、领导和控制四个方面。（1）计划职能：是管理活动的首要职能，是管理活动的逻辑起点。特点：预先性、预测性、评价性、选择性、调整性。（2）组织职能：管理者按组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动，是管理的载体，是管理活动的必要环节。特点：合理性、有序性、规范性。（3）领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。是管理过程的活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，被认为是管理的核心环节。特点：1、主导性、2、权威性、3、决断性、4、公正性、5、协调性、6、规范性。（4）控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行进行检查、监督和调节的活动。是管理过程的监视器和调节器，是管理过程的不同阶段的连接点。特点：监测性、修正性。三、管理学1、内涵管理学是研究人类的管理现象及其活动规律的科学。基本包括四项职能的概念、原理、方法和技术，并研究管理理论史、管理环境和管理效率等问题。3管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题；是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学必须与现实的管理世界保持密切联系，形成一个“管理实践”——“经验研究”——“理论知识”不断反复的良性循环，方能使该学科保持旺盛的生命力。2、管理的科学性和艺术性管理是科学也是艺术。①管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，管理艺术则是逻辑和数学领域的；②管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题；③管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践。④两者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围的软组织。脱离科学，艺术没有根基；缺少艺术，科学变成教条。四、管理理论的演进1、管理活动是一个由原始社会到工业社会及后工业社会不断改革的过程，是生产关系领域的改革，不是生产力的改革。现代管理思想和管理理论源于资本主义生产方式和市场经济方式的确立，来自于社会化生产和生产过程的协调与指挥。▲随着人类社会进入奴隶社会和封建社会，在劳动和社会分工的基础上，产生了私有制、阶级和国家，管理成为一种专门的活动。▲资本主义生产关系和市场经济方式的确立，产生了现代意义上的管理思想和管理理论。▲工业革命以后，管理科学形成了独立的科学学科--英国重商主义的代表詹姆斯·斯图亚特提出的实现刺激工资的4思想；--古典政治经济学之父：亚当·斯密提出的经济人理论和分工理论；--空想社会主义者罗伯特·欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用；--政治学家马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法。2、管理学的三个发展阶段管理科学发展的三个阶段：(一)古典管理理论阶段；(二)行为科学阶段；(三)现代管理理论阶段（1）古典管理理论阶段特点：注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性，把管理的对象当作理性人和机器的附属物，较少注意到人的特性及对管理的影响。它分为科学管理学派和组织管理学派。A.科学管理学派的代表人物是美国学者泰罗，他被称为“科学管理之父”，1911年出版的《科学管理原理》，标志着管理科学的产生。泰罗的科学管理理论的主要内容：（八个方面）①科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰罗对工作的工时和动作进行详，细的分析，在此基础上确定了工作定额原理。②为工作挑选一流的人员。③实行标准化管理。④实行刺激性的计件工资制。（差别计件报酬制）⑤劳资双方为提高劳动生产率共同合作。⑥实行计划职能与执行职能的分离。⑦使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。⑧实行组织控制的例外原则。B.组织管理学派的代表人物是法约尔和韦伯。5【法国】亨利·法约尔--管理过程之父，经营管理之父；1916年出版《工业管理与一般管理》，主要内容：管理五职能；管理的14条原则。管理五职能指计划、组织、指挥、协调、控制。①关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动，因此，管理只是企业的活动之一。不过，他认为，管理活动在企业的六项活动中处于核心地位，是关系到其他活动能否顺利进行的基础和关键。法约尔进一步分析认为，管理活动可以划分为不同的职能性活动，一般来说，它包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。②关于管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则，即管理分工；权力与责任联系；确立和遵守纪律；命令的统一性；指挥和领导的统一性；个人利益服从整体利益；公平支付报酬；权力适度集中；管理划分等级系列；秩序；公平管理；保持组织成员稳定；首创精神；团结协作等原则。【德国】马克斯·韦伯—组织理论之父，他的思想主要集中在《社会和经济组织的理论》一书中，该书从行政管理的角度，对管理的组织进行了深入的研究。他提出了人类社会的权威三种基本类型：传统型、魅力型和法理型权威。关于组织的研究和主张，主要是根据法理型权威进行的。他提出了现代行政的基本原则：①提出了理性化的基本原则和观念；②管理组织必须按照科层制设立，即通过制度与纪律进行法理化的管理；③按照法理性认同原则进行组织的权力管理，管理要严格遵循规章制度；④管理遵循对事不对人原则；⑤行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。6（2）行为科学理论阶段代表人物：梅奥特点：①强调对人性的全面关注，重视非正式组织，在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。②由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织结构及其制度、规则的重要性；在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向；过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对于专业的职位角色的要求。管理的行为科学，就是对管理过程中人的行为以及这些行为产生的原因进行研究，认识把握人的本性，更好地实现管理的目的。行为科学产生于对人的本性的关注，始于“霍桑实验”，霍桑实验奠定了管理的行为科学基础，其结论构成了管理中的人际关系学说。霍桑实验的结论：1、工人是社会人而不仅仅是经济人；2、组织中存在非正式组织；3、新型领导在于提高工人的满意度，从而激发工人的劳动积极性。行为科学理论包括对人的需求的研究、对人性的研究、对人际关系问题的研究。▲关于人的需求、动机和激励问题：①马斯洛的需求层次理论。马斯洛是人的需求及激励理论的代表，马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中，对人的行为的动机进行了深入研究，提出了人的需求按生理需求、安全需要、社交（交往）需要、尊重需要和自我实现的需要而呈现递进和不断提高，在较低层次的需要没有得到满足的情况下，较高的需求满足不具有激励作用。人们满足了低层次的需求后，就会追求更高层次的需求。因此，在管理中，只有从满足不同的需求入手，才能激励被管理者的积极性。②赫茨伯格的双因素激励理论。美国行为学家赫茨伯格在《工作的推力》、《工作与人性》等著作中提出了“双因素理论”，提出影响7人的积极性的因素主要分为保健因素和激励因素。保健因素起着保证和维持原有状况的作用，能够预防组织成员的不满。但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素来调动组织成员的积极性。▲关于管理中的人性问题①麦格雷戈的“X理论-Y理论”。麦格雷戈在其代表作《企业的人事方面》中提出了管理的“X－Y”理论，X理论主要是将人看作懒惰的动物，看成是典型的经济人，认为严格的制度、纪律是推动人做事的必要条件和基本动力。Y理论主要是将人看作有一定主观能动性的动物，是社会人，除了经济等物质方面的需求外，还有精神需求。管理的作用在于激发人的主观能动性，调动人的积极性。②阿吉里斯的“不成熟—成熟理论”。阿吉里斯在《个性与组织》中提出人性的“不成熟到成熟”的发展理论，即从X型走向Y型的过程。▲管理中的人际关系问题①巴纳德提出了动态平衡理论。认为人的工作是在贡献与实现自我满足之间寻求动态平衡，即不能够过多地要求付出，也不能搭便车坐享其成。a、在重视正式组织的同时，更要重视非正式组织的作用；b、要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡；c、要建立有效的沟通机制，明确主管的责任。②卢因的群体动力理论。主要探讨了非正式组织对管理的影响和作用。主要分析和论述了作为非正式组织的群体的要素、目标、凝聚力、规范、结构、领导方式、参与者、行为类型、规模等等，研究和论述了非正式组织群体对管理的影响和作用。（3）现代管理理论美国教授孔茨提出了“管理学的丛林”现象，即流派众多，他提出了十一个学派的划分方法。管理学丛林：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速8的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样的管理理论学派。1961年，美国加州大学洛杉矶分校的孔茨教授认为，管理学至少形成了6大学派。1980年他进一步把管理学派划分为11个。①以孔茨、法约尔为代表的管理过程学派又称为管理职能学派。该学派以管理过程或者管理职能作为研究对象，认为管理就是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程。②以麦格雷戈等为代表的人性行为学派。③以巴纳德等为代表的社会系统学派把管理看作是组织成员相互协作的社会系统。从社会学的角度来研究管理，把组织及其成员的相互关系看作是一种相互协作的社会系统。组织的协作系统由三个因素构成：协作的意愿、共同的目标和信息的联系。④以马克兰特等为代表的管理科学学派强调数理化与模型化，运用定量方法；管理中的人是理性人，组织是追求自身利益的理性结构，经济效果是其最根本的活动标准，管理过程是一个合乎逻辑的系统过程，因此，管理活动可以运用数学的方法来分析和表述。在此基础上，科学管理学派主张，采取数学模型和程序来分析和表述决策、计划、组织和控制等管理的逻辑过程，借助于计算机和运筹学，求出最佳答案，实现管理目标。⑤以西蒙等为代表的决策理论学派强调管理就是决策；决策理论学派是吸收系统理论的观点，运用计算机和运筹学等方面的知识而形成的学派。决策过程分为四个阶段的活动，即情报、设计、选择、审查活动。决策不可能达到最标准，而只能实现满意的标准。⑥以