MPA公共管理基础笔记第3章：公共决策

1第三章公共决策第一节决策的基本问题一、决策的定义与特征1、决策的定义理查德·施耐德将决策界定为：“决策是一个过程，它是指决策者为了达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程”。▲伊斯顿、拉斯韦尔——将决策概念带到互动、正式和非正式关系层面上；▲西蒙——从理性、非理性的心理层面考察决策；▲林德布罗姆——又加上了渐进主义的解释，在批判传统理性决策模型的基础上提出了渐进模型，主张新政策是对旧政策的补充和修正。▲阿利森——则将决策附着于官僚体系及其政治运作的模式。2、决策的特征①预见性。决策是一项立足现实却由面向未来的活动。决策要根据现有的知识和经验，进行科学的预测。②主观性。决策是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。所以决策更多地体现出主观性特征，是一种主观性选择。③选择性。决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一，选择性是决策的灵魂。人们习惯上把只的一种方案可供选择，没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”，如韩信的“背水一战”就是一种霍布森选择。二、决策的内容选择性是决策的灵魂。从某种意义上讲，决策过程就是选择的过程。无论是目标的确定还是行动方案的确定，二者都离不开选择，2一般而言，决策的内容完全可以简化为这两个方面的选择：1、目标选择。决策目标就是决策者对未来一段时期内所能取得的结果的判断。①目标的确定首先要具体，不能含混不清。一般来说，越是近期的目标，越要求明确具体，远期目标则允许带有一定的模糊性。②目标的确定要力求恰当，防止目标偏高或偏低。③目标的确定应有可检验性，为实现总目标，应建立分段目标，并规定相应的具体指标，通过不断的检验，一步步向总目标迈进。2、方案选择。在目标确定之后，就要为实现目标寻求有效的途径，即提出各种备选的行动方案。决策是一个选择的过程，要力争寻求更多的方案，摆脱惟一选择的困境，在多种方案中择优。▲“霍布森选择”：（1631年剑桥商人于今为霍布森贩马）只有一个方案可供选择、没有其他选择余地的选择。三、决策的分类，分类的标准及各类决策的内涵1、根据决策问题的重复程度不同，决策可以分为：①程序性决策②非程序性决策。①程序性决策（例行决策、常规决策、定型化决策、重复性决策）是为了解决那些经常重复出现、性质非常相近的例行性问题，可按按固定的步骤和常规的方法处理。②非程序性决策，要处理的是那些偶然发生的、无先例可循、非常规性的问题。2、根据决策目标的多寡：①单目标决策②多目标决策①单目标决策，决策目标唯一。②多目标决策，重大问题的决策都是涉及因素较多、内容结构复杂、目标较为分散、求解过程艰难的多目标决策。33、根据决策条件(或自然形态)的可控程度：①确定型决策②风险型决策③非确定型决策①确定型决策。面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对明确的，因而方案之间的比较和择优是不难做到的。②风险型决策。面临界的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽难以，但却可以预测其出现的概率。决策虽然带有一定风队，但决策者对风险程度有基本的预知。③非确定型决策。与风险型决策条件基本相似，不同的只是不能预测未来自然状态出现的概率，因而不确定因素更多，决策风险更大。4、根据决策权限的制度安排：①个人决策②群体决策①个人决策。是决策权集中于个人的决策，受个人知识、经验、心理、能力、价值观等个人因素的影响较大，决策过程带有强烈的个性色彩。②群体决策。是决策权由集体共同掌握的决策，虽然受个人因素的影响较小，但受群体结构的影响较大。5、根据决策所要解决的问题性质：①原始决策②追踪决策。①原始决策。是指根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策。②追踪决策。是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。其基本特征：回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。(1)回溯分析。指对原始决策的产生机制、决策内容、主客观环境等进行一步步分析，从起点开始，按顺序考察导致决策失误的原因、问题的性质、失误的程度等。4(2)非零起点。是指追踪决策所面临的问题已经不再是其初始状态(零起点)，原始决策的实施已经带来很大的沉没成本(人、财、物的消耗)，这些成本的投入已经对周围环境产生了一些实际的影响。(3)双重优化。是指追踪决策首先要在原始决策基础上进行优化，其次要在替代方案的选择中进行优化。“害中取小，即为大利”是优化过程中经常采取的对策。(4)心理障碍。是指原始决策所引发的各种利害关系给追踪决策带来的负面心理效应。三、决策的价值前提与事实为前提1、决策中的价值与事实因素。事实因素就是决策中所依据的客观事实。特点：客观性、可检验性和变动性。价值因素就是决策者的个人好恶，价值判断是决策的首要前提。2、决策的价值前提。决策的价值前提不是有单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有的现象。价值判断经常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标是既有联系又有区别的两个概念。决策目标包含价值目标，但又不等同于价值目标。3、决策的事实前提。实施前提的特点主要表现在客观性、可检验性和变动性三个方面。具有可观性的实施前提是人们可以通过实际调查和科学实验加以认识的。它具有量化的依据，是能够被检验的。实施前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分。决策的选择性特点必然导致事实前提的变动性。54、决策的价值前提与事实前提的区别。①提出问题的角度不同。价值前提是从不需要和值不值得做出决策的角度提出问题，主要侧重于决策主体的要求。事实前提则是从能不能和可不可以的角度提出问题，主要侧重于客观实际条件。因此，常有具备了价值前提却缺少事实前提或与之相反的情况出现，使决策活动难以进行。②认识形成的依据不同。事实前提的判断依赖于明显的客观标准，所以往往容易达成共识。价值前提的判断则依赖于人们的价值体系，所以经常引起冲突和矛盾。⑧影响决策的作用不同。价值前提对决策影响主要表现在决策目标的确定上。事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。6第二节行政决策体制一、行政决策的含义1、含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。2、特性：决策主体的特定性，即主体是行政机关；决策内容的广泛性；决策的权威性。3、行政决策构成要件（条件）：①基于决策问题的需求而产生一定的目标；②为实现这一目标而提出的多项行动方案；③不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。二、行政决策系统行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵向、横向划分为若干分系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统。在我国，纵向上可分为中央、省、地级市、县、乡镇五级政权机关（也有划分为三、四级的政权组织类型）的各层次的决策系统。横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统等三个决策系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策制定工作。71、信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，它是决策子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。决策信息的基本要求：准确、全面、及时、适用。信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：（1）收集信息。（2）加工处理信息。（3）传递信息。2、参谋子系统。参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决断子系统的辅助机构。参谋子系统集中了参谋咨询人员的集体智慧，它运用现代化决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。参谋子系统的组织形式包括：官方的、半官方的、民间的、跨国的等四种。参谋子系统的特点：集体性、种学性和相对独立性。参谋子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：①协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。②为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。③对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。3、决断子系统。是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性特点。其功能或作用主要有：（1）界定政策问题。（2）确立政策目标。（3）设计政策方案。（4）选择政策方案。4、监控子系统。监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为8以及对政策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内施行。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。监控子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：①防止决策者滥用决策权。②促使政策内容切合实际。③监督执行机构及其人员正确执行政策。三、行政决策体制行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。当今世界各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制。（一）独裁制背景下的行政决策体制1、独裁制是指通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权的行政决策体制。2、独裁制的具体类型包括：①宗教领袖型②君主亲政型③军人独裁型。①宗教领袖型决策体制（代表国家伊朗）宗教领袖型决策体制是指在一些神权制国家中，议会和政府活动的依据是宗教教义。相应地，高居于决策权力的最顶端的也就是不受任何机构约束的宗教领袖，议会和政府的活动也要受其监督。②君主亲政型决策体制(1)君主亲政型是指君主既当朝又亲政，这种类型的决策体制是传统君主专制在当代的延续。(2)在这种决策体制下：①君主既是国家元首，又是政府首脑。②君主属下的大臣会议相当于内阁，拥有立法权和行政权力。③君主通过对大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者。9③军人独裁型决策体制(1)军人独裁型是指通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权。(2)其具体的表现形式又有两种：一种是军队首领自始至终成为国家的最高决策者，并以暴力镇压持不同政见者；另一种是当军队认为大权在握时，采取还政于民的方式，鼓励新的决策参与，并通过举行大选来建立新的“民主”程序。后一种形式通常最后形成一种近似议会一总统制的决策体制，军队首脑往往被选为总统，并拥有比一般总统更大的权力。（二）议会制背景下的行政决策体制1、议会制决策体制的基本含义是，首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与做出行政决策，维护自己的利益。2、议会制决策模式在当代的主要表现形式有三种：①议会——总统制、②议会——内阁制、③议会——委员会制。①议会——总统制（代表是美国）特点：①国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责。②政府由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权，政府成员不得兼任国会议员。③国会通过的决策方案要经总统签署方能生效，总统对国会的决策方案有否决权。④国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会。⑤总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约。②议会——内阁制（代表是英国、日本、瑞典）特点：①议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督。②国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”。③内阁所作的重大决策，必须取得议会多数支持。④内阁首脑为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成。⑤议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请元首解散议会，由经重新大选产生的议会来决定内阁的10去留。③议会——委员会制（代表是瑞士）特点：①议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权。②由议会产