城市水业改制和技术发展趋势

中国水业集团公司EVERS0807221城市水业改制和技术发展趋势中国水业集团有限公司刘百粤中国水业集团是在香港联交所主板上市的公司，是专营中国内地城市供水和污水处理项目投资建设和管理服务的知名的水业集团。我们十分重视城市水业改制和技术进步的问题，并在这两方面有一些实践经验。在此，我们谈谈我们的体会和经验，供大家参考。先谈中国城市水业改制问题。一、中国城市水业改制的背景1、中国水源和水质的问题异常严峻和紧迫中国是一个缺水大国，目前中国人均水资源量仅相当于全球平均水平的四分之一，是世界13个最缺水国家之一。全国水资源总量的81%来自于长江流域和华南地区。虽然海河、淮河和黄河流域的土地面积只占中国地表面积的6.6%，但这些地区的人口数量为全国总人口的35%，而水资源量只有全国的13%，另外水资源地区分布不均、地下水位下降、水资源利用率较低以及水质污染等问题正在使中国的水资源不断减少和恶化。中国这个世界人口最多的国家正面临着日益严重的水资源短缺。据水利部《21世纪中国水供求》预测，2010年我国工业、农业、生活及生态总需水量在中等干旱年为6988亿立方，而供水总量只有6670亿立方米，缺水318亿立方米，开始进入严重缺水期。（图一）由于缺乏有效的环境污染监控措施,我国地表水和地下水的质量不断恶化。目前，中国90％的城市地区河流遭到严重污染，特别是海河和淮河流域80%的水资源属于高度污染级，根本无法达到任何可使用的标准。中国水业集团公司EVERS0807222中国水利部发布的《中国水资源评估报告》显示，达到三级以上水质标准(可供居民使用的最低标准)的河流长度仅占国内河流总长度的65%。位于中国北部的松花江、辽河、海河、黄河及淮海流域的水质状况最差。中国河流水质较差的主要原因之一是污水处理率较低。造成水资源污染的因素包括：城市化加速、工业发展速度较快、人口增长、乡镇企业数量增多、农村养殖业的发展等。目前全国平均污水处理率为仅为42%，而大部分三线城市的污水处理率只有20%。另外，废弃物排放水平，大大高于发达国家，每增加单位GDP的污水排放量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的的固体废物比发达国家高10多倍。由于受污染的水源无法用作任何用途，因此，水资源污染将显着加剧中国水资源供应的短缺问题。2、改变中国城市水源缺和水质差状况的任务十分艰巨在中国的地区，城市居民用水量增长与人口增长基本同步，约为4-5%左右。据统计，全国660多个城市中有逾400个城市缺水，其中110个城市严重缺水；在32个百万人口大城市中有30个长期受供水不足影响。受影响的工业产值每年高达2300亿元人民币以上。据中国水网统计，全国城市总用水需求量由2000年的1050亿立方米到2030年时达到2180亿立方米，足足有超过一倍的增幅。按照中国政府的“十一五”规划，到2010年全国平均污水处理率将不低于60%。目前中国的水资源循环利用率仅为6%。在“十一五”规划中，中国政府提出北方缺水城市的再生水直接利用率达到城市污水排放量10-15%，南方沿海缺水城市达到5-10%。华北地区将加速建设污水回用设施来进一步提高水资源的循环利用率。中国水业集团公司EVERS0807223未来几年将是中国城市化发展最快的时候，要引水和节水，要加速水污染的处理，要促进水的循环利用，这个阶段将成为城市水业市场投资的高峰时期。具体说，“十一五”期间，中国城镇的污水处理以及再生利用设施建设规划新增加的投资额有3300多亿元人民币；在城市建设和老城区的改造中，大批陈旧管网的更新和污水管网雨污分流的改造需要500亿元以上的投资；仅南水北调工程中线、东线就需要3200亿元的投资。再加上水安全体系建设、海水淡化以及相应水工程建设的投资，因此，需要的总投资实际上将超过1万亿元人民币。中国城市水源短缺的威胁，水质污染的严重性，刻不容缓的摆在全国人民面前。其中迫在眉睫要解决的就是如何改善和加强水务供应、供水网络和基建工程、水质处理与水的循环再使用的一系列问题，而这些问题，包括上述1万亿人民币的投资，靠现有的水务体制是难以解决的，水务行业必须走改革开放的道路。（图二）3、城市水务体制改革势在必行自1879年中国的旅顺建成第一座供水设施开始,中国的城镇供水已具有近130年的历史了，但目前国营供水企业的生产技术水平普遍较低，供水企业的规模偏小，投资模式单一。传统上一直由政府垄断经营，几乎无市场可言。它有两个显着特点：一是政企不分，城市供水的生产、经营、投资基本上由政府包办；二是水价由政府制定，价格和价值严重背离。中国大部分的水厂都由政府出资兴建，并由政府下属部门负责经营，相当部分管理者缺乏经济效益意识和水务管理经验。此外由于政府制定的水价偏低，人们普遍认为低廉的水价是“政府福利”的一部分。这些制度方面的问题导致大多数水务项目经营效率低下且技术升级缓中国水业集团公司EVERS0807224慢，经营管理模式落后。根据wind资讯统计，截至2006年10月，在全国2496个供水企业中，亏损企业数量达到1221个，亏损面为48.92%。全国供水行业资金利润率为0.57%，大大低于《城市供水价格管理办法》中所规定的“合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8-10%”。为了解决上述问题，城市水业客观上迫切需要改革和开放，正因为如此，从二十世纪九十年代起开始中国政府对水务行业放松管制，并逐步向民间资本、外资开放水务市场。其间改革的步伐越迈越大，改革内容越来越广。2001年12月国家发展计划委员会颁布了《关于促进和引导民间投资的若干意见的通知》，允许和鼓励民间投资者投资中国水务行业。2002年3月国家发改委修改了《外商投资产业指导目录》，允许外资参与水厂建设和运营(包括自来水供应和污水处理项目)。2002年国家建设部发出的“加快市政公用事业市场化进程的意见”，明确提出水业产权改革的意见，鼓励民营资本和外资以经济效益和社会效益相结合促进水务市场发展。要由国营企业一统天下改为投资主体多元化，要由落后的经营管理模式改为适应社会主义市场经济的现代企业管理体制，要将水价极低的福利水改为以补偿成本、合理收益为原则的商品水，要将水源和水质放任自流改为加强对水源和水质的监管，统一规范水务市场。建设部于2004年4月发布了《市政公用事业特许经营管理方法》。此外，各地也相继出台了本地的市政公用事业特许经营管理办法，允许民间资本和外资投资者采用特许经营管理的形式从事供水和污水处理业务。2005年，随着国家对于市政公用行业改革改制政策的明朗化，各地中国水业集团公司EVERS0807225不少政府出台了法律化的相关政策，政府对市政行业企业的市场化持开放态度，并加大了鼓励和支持城市水业企业市场化改革改制的力度。（图三、图四）近几年中国针对水业进行的市场化改革与水价改革，使水行业的投资与发展具有了更为宽松的环境。现阶段中国城市水业行业的投资、并购、重组风起云涌。今后的5-10年，是中国城市水业行业改革与发展的关键时期。二、城市水业改制要处理好的三个问题在我国，进一步加快国有企业改革和公共设施领域投资体制全面开放的形势，使供水企业从过去国有垄断经营逐步实行市场化经营，产权结构由单一国有投资主体向多元化投资主体转变，是供水企业优化内部资源配置，提高工作效率和提高管理水平，真正建立现代企业制度的根本出路。在当前改革实践过程中，如何处理好改革、发展、稳定的关系，如何在与时俱进、不断创新的同时，又实事求是、积极稳妥地促进改革，使体制改革充分调动供水企业管理者、企业员工、政府有关部门的积极性，是我们水业企业应对各种不同类型的战略投资者的不同投资方案，进行正确决策的首要问题。企业改制应该实事求是地认清本地的比较优势和相对劣势，采取多种形式的改革方案，实现多元化投资主体改革目标，择定多样化的改革形式。1、城市水业改制要处理好稳定和发展的关系改革、稳定、发展是供水企业体制改革中必须处理好的重要问题。供水事业关系群众生活、政府形象、供水企业发展和投资者回报等多方面切身利益和社会稳定。体制改革和优化资源组合，必然是打破旧的利中国水业集团公司EVERS0807226益关系，建立一种新的分配制度和新的利益关系。这里就有一个重要的问题，就是改革的成本有多大，改革的成本由谁来承担责任。在中国人均水资源占有量较少的条件下，用新制度代替旧制度，用市场竞争机制代替垄断经营机制，不能靠用多数消费者的少得换取少数投资者的多得，也不能靠用国有股东的少得换取非国有股东的多得，更不能靠大量职工下岗来换取经济效益的提高。如果一项改革方案带来资源重新配置和投资者收益增加的同时，引起其它投资者的损失或者广大群众利益损失，后者就会联合起来反对或者抵制这一方案，最终难免得个中途进程夭折的结局，如对水价上涨的抱怨、暗地里偷水增多直至对供水设施的破坏，就会增加供水企业改革的成本和社会不安定因素。一项方案损害的人越多，损害程度越大，改革的成本就越高，反对的范围和程度就越激烈。在一些城市引进不公平的改制方案后，已经出现这样的问题，应引起有关领导重视供水企业的改革形式和改革途径问题。采取什么样的措施和方法使改革实现平稳过渡，使各方面的利益相对来说做到平稳转换，必须用多样化的方法、多样化的途径，按照实事求是，与时俱进，不拘一格，开拓创新的精神去探讨，去实验。供水企业改革方式不可能只是一个方式、一个方法、一个模式，这也是中国社会主义公用事业体制改革的特点所要求的。2、城市水业改制要综合平衡各种因素之间利益关系政府领导在实施供水企业改革中，都要以社会秩序的稳定和经济持续增长为目标，首先要理性地考虑以下问题：市场竞争的波动性给城市供水企业生产供应的连续性、稳定性要求所带来的风险有多大，城市建设的现实情况和未来城市发展的前景；对供水事业的安全性、稳定性、连续性有什么样的要求；如何实现企业效中国水业集团公司EVERS0807227益和社会效益的统一。过去按照计划投资规模造成的供大于求所形成的沉淀成本是否由新投资者承担，或者转嫁给消费者；未来城市供水发展要求新的企业有没有能力完成。由于历史原因造成的供水企业冗员，是否可以马上推到社会上，而不会增加财政负担和社会的不安定因素。长期以来的低水价政策能否马上调整到位，并不会遭到用户的变相抵制等等。其次，在改制的方式上要处理以下几个层面的关系：新的经营方式能够实现企业员工的相当满意和用户得到更大程度上的优质产品和优质服务。新的运作规则能够保证用户需求得到满足，保证企业不断发展，保证政府适度控制。企业的服务承诺必须切实可行并得到有效监督、有效控制和必要的奖罚。在目前有关法律体系还不十分完善的条件下，合作条件、合同条款如何适应未来法律环境问题和相应的免责问题。除此以外，还有与企业内部经营有关的机构设置、分配制度、成本控制、质量管理等问题由企业内部董事会、监事会、经营班子如何解决等问题。3、城市水业改制形式多样化的选择根据供水企业具体情况和对以上有关方面的评估，在此提出以下几种情况，供有关部门和各级领导在多元化改制战略方案中参考。由于城市供水企业固定资产投资额较大，流动资金投资额较小，因中国水业集团公司EVERS0807228此规模经营效益的特点十分突出。日供水五万立方米以下的供水公司，在目前的平均水价基础上提高价格并不能根本解决问题和体现经营的规模优势。这些经营困难比较大的企业只能靠制度创新优势来解决。这些供水企业可以全部放开，使出资人和经营者统一起来，实行机动灵活人事制度，以便减少管理费用。但是政府要同供水企业签定严密的经营合同，明确规定水价、水量、水质等要求，保留政府对供水特许经营权的最终裁定权。对有规模经营效益而目前水价暂时不能调整到位的供水企业，可以一次规划、一次审批、分步实施，在水价到位之前可以由财政补贴，也可以无偿使用土地，或者另行安排土地给予补偿。在整体规划的要求下，补偿土地为供水事业的进一步发展创造条件，又可以满足有关投资者的利润预期要求。有些城市面临资源枯竭，面临经济转型的艰巨任务。这些城市在经济结构调整过程中，供水量呈短期下降趋势，供水单位成本逐年上升，效益下降。在改组