青岛经济技术开发区

青岛经济技术开发区二十年发展历程和未来十年发展展望青岛经济技术开发区管理委员会自1984年10月，经国务院批准为国家级经济技术开发区至今，青岛经济技术开发区已走过了20年风雨历程。20年来，在中央、省、市的正确领导和关心支持下，经过广大建设者的艰苦创业和不懈努力，青岛开发区从小到大，从弱到强，从昔日的一片荒原渔村、盐碱滩涂，逐步发展成为一个以大港口、大工业、大旅游为主要特色、以开放型经济为主体、功能完善、环境优美的现代化国际新城区，成为全省乃至全国对外开放整体格局中的一颗璀璨明珠。时至今日，对国务院批准的原规划面积15平方公里的区域已开发完毕，与所处一地的青岛市黄岛区联合开发的建成区面积达到50平方公里，基础设施投资累计超过了210亿元人民币，成为集国家级开发区、保税区和新技术产业开发试验区以及省级薛家岛旅游度假区于一体，国内投资环境最好、区位优势最强、经济社会发展最具活力的特殊经济区之一。一、发展历程20年来，青岛开发区不畏艰辛、不断创新、奋勇开拓、始终不懈地探索适合自己发展的道路。实践表明，20年的发展历程就是不断开放开发、开拓创新的过程。（一）青岛开发区的选址国内外区域开发与城市发展实践证明，开发区建设发展的关键和前提在于选址的正确与恰当。从国际经验看，世界各地创办的特殊性经济区在选址上对地理位置的要求是十分严格的，其在地理位置的选择上主要考虑三个因素：一是交通极为便利。出口加工区一般选在一个国家和地区的港口、机场附近，交通条件便利，并有方便的运输系统。例如，亚洲的出口加工区大都位于赤道以北，北纬30度以南的沿海地区；美洲的出口加工区多于北美的各主要港口城市。二是选“热”地。国外出口加工区选地一般均为“热”地或“熟”地，即大都是已有一定基础设施条件或有一定的基础条件为依托的城乡结合部地区，而不是尚未完全开发的“冷”地或“生”地。三是选择水、电等能源充沛的地区。正是基于上述因素的考虑，青岛市设立经济技术开发区之初，曾有崂山、城阳和黄岛三个区位选择，并有过一番激烈的争议。为科学规划、正确选址，青岛市委、市政府曾多次出国考察国外的出口加工区、自由贸易区，参照设立开发区所具备选址在海陆空港交通便利、电源和水源等能源充沛区域的国际惯例，借鉴了新加坡、台湾等新兴中等发达地区的成功经验，经综合论证，最终将经济技术开发区设立在胶州湾西海岸黄岛区与胶南市之间的区域。主要基于以下考虑：一是毗邻青岛老市区的崂山区，没有建立港口的先天条件，当时水资源比较短缺，且作为旅游景区，不宜大规模发展工业；二是位于青岛老市区北部区域的城阳区（时属崂山县），虽离青岛老港较近，水陆交通都较为便捷，但在“引黄济青”工程启动实施前，水资源和电源等能源相对匮乏，且区内大部分为耕地，开发征用土地成本较高，而中央当时对开发区总的原则，就是只给政策，不给资金；三是黄岛拥有独特的区位优势，发展空间和潜力巨大。黄岛虽离青岛母城陆路较远，但与母城隔海相望，海上最近距离不到2.26海里，同时具备了港口交通、水电能源等设立开发区的主要条件。从交通上看，当时黄岛区域内正在兴建青岛新港区——前湾港，并拥有国际一流的港口岸线资源条件，此外，直达机场和老市区的环胶州湾高速公路和通往市区的轮渡已经列入建设计划，胶黄铁路通过胶济铁路连贯全国；从能源方面看，电力资源相当充沛，当时黄岛电厂已具备了67.3万千瓦时的发电能力，水资源也完全可以从周边的胶南市提供；在用地方面，黄岛区的薛家岛当时大部分为滩涂荒地，实际耕地很少，开发建设的动迁和征地成本很小；从青岛市的整个城市发展格局和生产力发展布局来看，向北发展将从交通、能源等方面拉长经济瓶颈，加重老城区和青岛老港区的满负荷状态，造成经济梗阻；向东从浮山到崂山，空间十分有限，且多为山体、坡地和丘陵，只宜于发展高教区和旅游景区，同时从梯度推移理论出发，青岛市未来的发展惟有跨海西移——在胶州湾西海岸的黄岛开辟新经济区，设立经济技术开发区，才能有更大的作为，才能禁得起历史的最终检验。事实上，青岛开发区20年的辉煌实践也最终证明：选址海西，正确无比。（二）青岛开发区的开发历程青岛开发区与全国其他沿海国家级开发区相比，在发展历程的时段划分上，既有共同的时代背景与相似的经历，但也有自己的鲜明特点。概括起来，大致可划分为三个阶段：1、第一个阶段——从1985年到1992年，为探索起步阶段。这一阶段主要是坚持“以项目建设带动基础设施建设，以基础设施建设保证项目上马”的工作方针，致力于搞好各项基础设施建设，兴办了一些中小型的项目。在开发区的建设安排上，青岛开发区坚持“规划先行，量力而行，分期实施，尽力而为”的原则，采取“开发一片，建成一片，收益一片”的做法。这样就使有限的人力、物力和财力得到最优化的配置和使用，大体上在开工的第三年就基本上完成了2平方公里起步区域的基础设施建设，除了国家和地方共同投资的青岛前湾港一期工程、黄岛原油码头二期等基础工程如期竣工外，仅青岛开发区自身就自筹资金数亿元建成了自来水供配水管线与水厂、开通了2000门微波程控电话、建设了青岛——黄岛之间的轮渡码头并通船、建成了热源厂及大型变电站，实现了起步阶段的“七通一平”（通路、通电、通上水、通下水、通讯、通暖、通气及土地平整）及其他配套工程建设的规划要求，初步创造了招商引资的条件，从而接纳了第一批外商投资项目和内联项目进区，开创了外引内联的新局面。随后，再用收取的场地使用费、管网配套费和各种税收资金投入新区开发，形成良性循环。随着实力的积累，滚动开发的规模不断扩大，到1992年青岛开发区已建成10平方公里，引进建设了三美电机、青岛正大、统一产业、中达化纤、美得视、广裕实业等一批内外资项目。文教卫生等各项社会事业有了一定的发展。截止到1991年底，全区共有人口10.13万人，其中各类专业技术人才3262人，中高级职称453人。期间，1989年12月份，国家级青岛新技术产业开发试验区在开发区奠基创立；1992年11月份，青岛保税区经国务院批准设立。2、第二个阶段——从1992年到2001年，为二次创业阶段。进入这一阶段的历史转折点或者说里程碑的事件就是1992年的小平同志南方讲话和青岛开发区与青岛市黄岛区的体制合一。在这10年期间，青岛开发区的功能定位、体制安排、规划调整、环境建设等各方面都发生了重大变化。第一，在功能定位上，青岛开发区根据自身远离青岛母城的实际，对“三为主、一致力”的办区方针进行了创新和充实。首先认为开发区不能搞单一型的工业区，明确提出开发区要向现代化的国际性的新城区方向发展，建设一个功能齐全、经济社会协调发展的新城区。围绕开发区的发展定位，青岛开发区组织了数次大规模的讨论，其中1998年牵头召集了全国国家级开发区的负责同志举办了“建设特区式开发区”的大型研讨会活动，提出开发区要走“特区式开发区”的道路，确立了“体制创新、产业升级、扩大开放”的总体工作思路，从而进一步统一了思想，初步回答了开发区在第二创业之后将向何处去的重大问题。其次在体制安排上，青岛开发区逐步建立起一个与市场经济要求相适应、与国际惯例相接轨的新型政府运行机制，与一般行政区相区别、精简高效的新型政府管理体制，完成了区直企业改制，推动了政企分开、政事分开，特别是始于1992年终于1994年的两区体制合一，开了全国沿海城市把经济区与行政区融为一体的先河，标志着新区进入了第二次创业的新阶段，为推进新区的可持续发展提供了强劲动力。如今，两区体制合一框架下的青岛开发区以经济社会超常规、跨越式发展，雄辩地回答了当初的争论和疑问，充分说明了两区体制合一是“利”远大于“弊”。如果以现代的视觉去历史地审视十年前的创举，至少可以为青岛开发区的两区体制合一提炼出四点理由：即有利于在开发区所在的青岛胶州湾西海岸统一规划、统一建设、统一产业布局和有利于减少区域内的行政运行成本。一是在规划建设上，两区体制合一后，青岛开发区由起步的15平方公里扩展为220平方公里，发展空间严重不足（1992年开发区15平方公里的规划总面积中已经开发建设了10平方公里）的问题得到缓解，也使两区整体区域空间上的合理布局成为可能。两区体制合一后，青岛开发区于1996年完成了区域总体规划布局的调整，将开发区和黄岛区共同管辖的220平方公里的区域规划为六大功能区，包括石化工业区、国际商贸仓储加工区、临港工业区、高效农业区、行政商务中心区、综合旅游区。现在来看，这一规划还是较为科学合理、合乎实际的，也保证了西海岸经济社会的健康有序发展。二是在行政运行成本上，两区体制合一前，两区之间的利益取向有很大的差异，很多社会事务难以协调，司法管辖、公交线路断档等问题冲突不断，造成内耗非常严重，同时，由于对土地、港口、旅游等资源的分割，造成区内新进大项目难以合理安排，使得开发区的开放资源和功能优势，黄岛区的区位优势、港口等资源优势，都不能得到集约化利用，这对两区的发展都有着极为不利的影响。两区体制合一后，减少了区域摩擦，提高了行政效率，使两区优势得以有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力，整个新区已经初步成为一个以外向型经济为主、功能相对完善的区域，具有一般开发区和行政区不可比拟的特殊优势，为建设现代化国际新城区创造了必要条件。当然，“兴一利，必添一弊”。客观地说，两区体制合一也带来了一些弊端。如，1992年小平同志南方讲话后，全国范围内掀起了对外开放的又一次高潮。它不仅使全国各地利用外资的形势发生了质的飞跃，更推动沿海各经济技术开发区迎来了真正的大发展时期。但是，在当时的大发展背景下，由于两区体制合一而造成的磨合期和众多社会事务的羁绊，以及新旧观念严重冲突，使青岛开发区一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目建设的精力和视野，导致机遇有所丧失。此外，还造成了开发区的开发开放功能相对弱化、向旧体制小步复归的问题，如，为适应两区体制合一的新体制，青岛开发区（黄岛区）套搬了一般行政区的一些做法，设置了相对庞大的人大、政协机构，而没有研究探索中间体制精简设置，为后来日益加深的“体制复归”问题埋下了铺垫；机构有所膨胀，加大物质奖励激励机制建设的力度相对困难，人员素质优势不如原来明显，衙门作风开始萌生，服务意识相对薄弱，层层收费、办事手续繁杂的不良现象开始出现，行政效率有所降低等；区域面积扩大，财力分散，环境建设资金不足的问题等等。但这些弊端和问题并不从根本上影响开发区的发展，也没有突破开发区“小政府、大社会”的体制格局，相反完全可以通过不断推进体制、机制的创新，由形式上合一走向内涵式的“合金”，在实践中把不利因素降到最小程度，并可以逐步予以解决。比如，两区体制合一由于社会事务增加，造成开发区的开发开放功能相对弱化的问题，完全可以通过“集中利用各自优势，加快观念转变，统筹突出全局重点”的方式来解决，就是始终把招商引资作为全局工作的重中之重，充分发挥对外开放这一西海岸的最大优势，使原黄岛行政区的社会事务管理职能服从服务于新区的综合投资环境建设，保持和强化新区的经济建设和开放开发功能。因此，权衡利弊，青岛开发区与黄岛区的体制合一，在实践上是成功的，加上其在全国开发区的首创性，还为青岛开发区构筑了对外开放的又一独特优势。再次在规划建设上，青岛开发区按照建设现代化国际新城区的城区发展定位和目标，确定了“高标准规划，高质量建设，高水平经营，高效能管理，高速度配套”的规划建设指导方针，确立了六大功能区的布局，完成了各分区规划、专业规划和详细规划，城区建设力度不断加大，城市基础设施迅速发展，为项目建设和居民生活服务的功能显著增强。3、第三个阶段——从2001年3月至今，为青岛开发区由孤军建区转入举全市之力“兴城”的新阶段。其标志性事件：一是青岛老港外贸集装箱业务及其他大宗进出口海运业务完成了向青岛开发区前湾新港的转移；二是从2001年3月到2002年8月，青岛市委、市政府通过在开发区召开两次现场办公会议，再一次明确地作出了“挺进西海岸、构建青岛新经济重心”的重大战略决策，标志着青岛开发区的发展进入了新的历史里程碑，预示着青岛开发区迎来了由建区到兴城的重大转折。围绕上述两件历史性事件带来的重大机遇，