对北京市城乡统筹发展的若干建议

对北京市城乡统筹发展的若干建议根据北京市经济和社会发展的现状，作为经济比较发达和社会发展在全国具有明显优势的地区，完全具备统筹城乡的经济和社会实力。在现有的城乡统筹发展基础上，充分利用目前的有利时机，进一步加快推进北京的乡村发展，逐步消除城乡“二元结构”，在全国范围内，率先实现消除城乡差别，经过一段时间的努力是完全有可能实现的。重要的是如何实现和实施北京市的城乡统筹发展，政府财政工作和政策的思路和着重点是什么？本文在调查研究和借鉴国际经验的基础上，提出做好一个规划，政府财政投入两个重点，实施三项政策，做好四个服务等若干建议。一、做好一个规划：统筹城乡发展的中长期规划（一）为什么要做好规划？首先，犹如城市发展的整体规划一样，将城乡统筹发展作为一个整体考虑，需要在空间布局上统一规划。其次，按照科学发展观的要求，北京地区要综合利用各种资源，尤其是水资源的节约使用和综合利用；电力资源的合理布局；道路、上下水管道的合理布局和综合利用。再次，北京的城镇化要有整体布局规划，防止处处开花，重复建设，造成资源浪费。规划就是发展的规则，没有这个规则，就可能造成各级或者各届政府的随意行为，因此规划一旦经过充分论证后，就要通过立法将规划变成法律规则，指导和约束政府行为和非政府行为，不论政府是否换届，政府领导换人，规划只能通过立法程序进行修改和充实。这样才能保证城乡统筹发展的连续性、科学性，防止资源的浪费和建设的无序化。（二）关于规划所涉及主要内容的几点建议：关于北京市区域功能的划分。我们认为，按照北京市城乡统筹发展要求，应该将北京市划分为政治文化功能区，工商业发展功能区、生活娱乐功能区和生态涵养功能区四类地区。政治文化功能区主要包括古城文化保护地带和政府办公区、外国使馆办公区；适当保留已经形成的历史延续下来的商业区。这些地区以保护和限制性保留为主，不宜大规模扩充和建设。工商业发展功能区将集中北京市二、三产业的企业集群，它们是吸纳农村劳动力的主要载体，农村的劳动力向工商业转移，是持续、快速捉高农民收入的主要途径，这是城乡统筹发展的物质基础和条件。生活娱乐区将集中建设住宅、娱乐、规模较小的商业设施，主要用于居民的休息、休闲。生态涵养功能区主要是保护好生态，不宜进行各种工商业以及其他经营性和非经营性建设。上述区域的划分既要笼统又要细化，笼统是定性的约束，对于各个区县的功能定位是笼统的，细化是真正的规划。我们认为，北京市的城乡统筹发展规划，在空间布局上，应该由北京市统一规划，各个区县参加意见，但不宜各自搞规划。因为区县各自的规划可能形成一种攀比和无序竞争，或者追求大而全的规模，反而不利于城乡协调发展。城乡统筹发展目标的确定。城乡统筹发展的含义不完全等同于城乡一体化发展的含义，区别这两种提法的含义，与确定城乡统筹发展的阶段性目标有密切关系。本文认为，城乡统筹发展是指在未来的经济和社会发展中，要注意向农村倾斜，逐步缩小城乡之间的差距，统筹城乡发展是一个阶段性目标，最终达到城乡一体化，即消灭城乡之间的“二元结构”。因此，作为阶段性目标，城乡统筹发展的具体指标，表现为城市与乡村之间的差距的缩小。通过若千年的努力，达到城乡一体化，基本达到城乡之间没有明显差距。关于城乡统筹发展的主要目标。本文不主张将地区生产总值、人均地区生产总值、第三产业增加值等经济增长指标作为城乡统筹发展的目标。理由是，既然北京将其所辖区域划分了不同的功能区，那么不同功能区的经济增长状态不可能是一样的，工商业功能区的经济增长指标必然应该高于生态涵养功能区和政治文化功能区，所以不能用这类指标作为发展目标。城乡统筹发展的目标标志应该主要是社会发展指标，主要包括：居民人均可支配收入；人均地方财政支出；平均受教育年限；千人拥有的医生人数；社会基本保险覆盖率；居民登记失业率；自来水供应率；污水处理率，生活垃圾处理率；带有卫生间的住宅覆盖率等。统筹城乡发展的财政资金投入的能力与规划之间的关系。统筹城乡发展的进程与速度在很大程度上取决于政府财政投入农村基础设施建设和公共服务的资金状况和能力。当然，在这一过程中，某些基础设施可以引入社会资金，采取民营方式运作，但是由于农村居民收入较低，民营运作基础设施的收费和投资回报受到限制，因此依靠政府财政投资的规模可能比较大。所以在规划中，确定财政向农村的基础设施投资规模和能力制约着规划中的发展阶段的时间长短。以下水道（排污设施）建设为例，我们最近考察了日本的下水道建设和普及情况，日本作为经济发达国家，其污水处理的人口普及率在2003年全国只达到66.7%，2004年达到68%，个别地区这一指标低于30%。其他一些经济发达国家的这一比例较高，如瑞典达到93%（1998年数据），荷兰达到98%（1999年），德国达到93%（1998年），英国达到97%（1999年），加拿大达到80%（1996年），美国达到71%（1996年）。二、政府财政投入的两个重点在城乡统筹发展中，政府财政的投资应主要解决公共产品和服务的供应，经济增长的投资主要由社会投资来做，政府可以用政策来鼓励和吸引社会投资。政府财政投资的重点之一是基础设施，包括道路、电力、上下水道、垃圾处理等。上述基础设施要达到与城市水平基本相同可能需要一个较长的历史过程。以日本下水道建设为例，1980年污水处理人口普及率仅达到30%，经过24年的努力达到68%的水平。之所以需要一个较长的历史时间，很重要的制约因素是政府投资的规模限制，日本的政府基础设施投资在很大程度上依赖政府发行公债。可以预计的是，北京市城乡统筹发展中的农村基础设施建设完全依赖财政预算内、外资金的投资，是难以满足需要的。因此，利用地方政府债务推进基础设施建设几乎是难以回避的选择，问题的关键是如何运用和管理好地方政府债务。第二个重点是统筹城乡的基本公共服务投入，主要包括行政管理支出、义务教育、基本医疗保障服务和基本社会保障。从目前北京市的现实情况看，在行政管理支出和义务教育两方面，统筹城乡发展的难度较小，而在基本医疗保障和社会保障方面，城乡差距较大，需要更多的关注和更大的投入。在这两方面，统筹城乡发展并做到城乡居民待遇基本统一，需要一个较长的过程，只能循序渐进。比较现实需要解决的问题是农民工非农就业的社会保障问题，对于这部分就业人员应该与城市就业人口一样，享受社会保障待遇。三、推进农村经济增长的三项政策推进农村经济增长应该主要依靠政策和制度创新，引导和调动社会资金。根据目前中国的国情，有以下三项重要的政策需要调整和确定。土地流转政策。土地是经济增长的主要的资源和投入要素之一，经济的增长不可能没有土地资源的支撑，问题是如何经济有效地运用土地资源。在严格保护耕地，做好土地规划和保障农民集体土地权益的三个前提条件下，应该允许土地在市场机制调节下，自由流动和流转，提高土地资源的使用效率。三个前提条件和一个自由流动政策需要一系列的管理制度的建立和完善。双向流动政策。目前我们更多的政策是关注农民向城镇转移的历史趋势和政策调整。实际上在城市向农村开放的同时，也存在农村向城市开放，引导城镇的资源和人口向农村流动的问题。在允许农业人口和资金向城镇流动的同时，也应该鼓励和引导城镇人口和资金向农村流动。这种双向流动有利于城市经济和文化与农村经济和文化的交融，这会大大促进城乡的统筹发展。由于农村的空间、空气、生态环境优越于城市，一旦农村的基础设施状况得到明显改善，城市人口和资源向乡村的流动将更加明显，政府不仅不应该限制这种流动，而且应该为这种流动准备好相关政策，这涉及到一系列的管理制度，包括土地房产产权管理、社会治安、环境保护等等。社会资金向农业和农村投资的优惠政策。目前在取消农业税后，农村基本上成为无税区域。但这仅仅是表面现象，由于中国的现行税制主要以增值税等间接税为主体，农村居民在不缴纳农业税后，并不等于没有税收负担。根据最新的一些研究表明，农民的收益与税收负担之间的比较，税收负担依然比较重。这就限制和制约了农业经营者本身的资本积累能力。因此，引导工商业经营者的社会资金向农业产业化的投资，必须有政府的优惠政策。根据国际经验，可以采取政府补贴政策，对社会资金投资农业和农村的基础设施建设、农产品生产和加工产业、畜牧业、林果业等产业实行直接补贴政策，充分利用社会资金实现农业产业现代化。四、政府做好四个服务政府各个部门都要面向农村做好四项服务，这些服务可以由政府财政投入提供基本免费服务。为此，政府需要制定一个基本规则，以行政法规或者法制方式，规范服务的范围、内容、基本免费性质以及操作方面的管理程序等，引导和规范政府行政机关和事业单位为此项活动的行为。农民就业技能培训。教育、就业管理、农业等部门均可以举办多种方式的对农业人口就业提供技能培训，以提高农民就业于非农产业的素质。信息服务。提倡给予农民基本免费的就业、农产品供求、农用生产资料供求以及其他相关的市场信息服务。政策咨询服务。对于农民、农村的各项政策，应该通过各种渠道，尽快准确地传达给农民，同时设立在农村的基层政府各个部门应该免费和热情地提供政策咨询服务。农业科技辅导。进一步普及和推广农业科技，政府财政可以提供专项资金激励农业科研院所将最新的农业科技推广普及到相关的区域。定期、定点、定项对农民进行科技辅导，不断提高农业种植业的科技含量。目前以上四项服务的落实，在现实的农村组织框架下，可能主要依靠的是乡镇政府和村委会行政性机构，缺乏农民自己的农协会（行业）组织。根据国际上的经验，农协会在上述服务活动上能够发挥非常重要的作用。我们认为，如果政府认为农协会的职能与村委会交叉，不允许成立农协会的话，应该转变村委会的职能；否则应该鼓励农民成立农协会，为农民生产、经营提供服务。这样才有可能将政府支持的上述服务与农民对接，真正落在实处。作者：倪红日（供稿：北京市财政科研所）