对国家文化产业发展“十二五”规划的初步思考

对国家文化产业发展“十二五”规划的初步思考蔡尚伟刘锐“十二五”时期是我国积极应对国际金融危机挑战，深入实践科学发展观和全面落实中共“十七大”提出的关于全面建设小康社会奋斗目标新的发展要求的关键五年，同时，“十二五”时期还将迎来继往开来的中共“十八大”的召开。作为国民经济和社会发展的纲领性文件，国家“十二五”规划的编制意义非常。如今国家“十二五”规划的编制工作已经启动，国家文化产业发展规划的编制工作也被提上议事日程。在新的时代背景下，科学合理、高规格地编制文化产业发展规划，不仅是其服务于中国文化产业发展的需要，更是实现我国政治、经济、社会、文化“四位一体”发展的迫切要求。本文将对编制国家文化产业发展“十二五”规划问题进行初步探索。一、制定国家“十二五”文化产业发展专项规划的必要性目前国内对于该否制定“十二五”文化产业发展专项规划仍存在着一定争议。2009年5月第五届中国(深圳)国际文化产业博览交易会上，中宣部改革办有关负责人做重要讲话，其中涉及到国家文化产业发展“十二五”规划编制的问题。然而，会后媒体的报道却出现了两种说法，一种是正在编制“十二五”文化发展规划；另一种说法是“十二五”文化产业发展规划正在制定中。“文化发展规划”与“文化产业发展规划”有联系，却非同一事，媒体报道的偏差或许另有原因，但学界、政界对该不该编制国家“十二五”文化产业发展专项规划的态度的确存在不同看法。反对者认为，文化产业规划应包含在文化发展规划纲要或文化建设规划中，只要措施得力，一样可以促进文化产业的发展，因此没有必要制定专项规划。而笔者认为，为了中国文化产业更快更好地发展，制定国家“十二五”文化产业专项规划势在必行。首先，制定国家“十二五”文化产业发展专项规划是抓住《文化产业振兴规划》机遇，乘势而上，推进文化产业新跨越的迫切要求。以往，国家文化产业发展规划淹没在文化发展、文化建设规划之中，造成文化产业的功能地位模糊，不利于文化产业的发展，且文化发展、文化建设规划不易进入国务院及国家发改委的规划体系。国务院、发改委主管经济工作，规划重心在经济层面，而文化发展规划则带有较多的意识形态色彩，与国务院和发改委的规划体系无法有效对接。然而，2009年，这种情况已经发生重大改变。7月22日，为发挥文化产业在调整产业结构、带动产业升级中的重大作用，继十大重点产业振兴规划后，国务院原则通过了《文化产业振兴规划》，初步形成应对金融危机的国家“10＋1”产业振兴规划体系。文化产业作为一项产业第一次被正式纳入国务院的产业规划体系。规划的出台意义重大，影响深远。在这种情形下，乘势而上，编制“十二五”文化产业发展专项规划，正好可以巩固和延伸《文化产业振兴规划》成果，与《文化产业振兴规划》相接轨，提升文化产业的战略层次，使文化产业在未来的经济发展中发挥更大的作用。从根本上说，制定国家层面的文化产业发展专项规划是中国文化产业大发展的长期性、战略性需要。十年前，几乎与中国同步意识到文化产业重要性的日、韩通过有力措施的推进实现了本国文化产业大发展，其中，规划之功不可没。韩国政府1999-2001年就先后制订了《文化产业发展5年计划》、《21世纪文化产业的设想》和《文化产业发展推进计划》等，日本政府从2003年起每年都会推出《知识财产推进计划》，对内容产业做出专项规划。这些规划有力地促进了日韩文化产业的发展，日韩也一跃成为世界文化产业强国。当然，国情不同不能盲目照搬，但文化产业是一个具有特殊意义的战略性产业，同时中国文化产业又是分属几个部门管理的由若干个行业组成的产业群，它的发展需要较高的协调性和统一性，尤其是在我国的文化体制改革进展缓慢的情况下，打破行政和行业壁垒，从文化产业自身发展的需要出发，整合文化产业资源，更是少不了权威的、站在总体高度、超越部委层面的国家文化产业规划的指导，因此，很有必要高水平、高规格制定国家级的“十二五”文化产业专项规划，正常乃至超常发展文化产业。尽管国家文化产业发展专项规划的推出，不可避免地将遭受质疑，但我们相信，我国文化产业发展实践及其日益重要的战略地位将最终平息某些人的疑惑。如同当初国家制定其他产业规划时，也曾遭受到“市场经济体系下还需不需要政府来规划”的质疑一样，现实经济社会的发展最终会证明规划是促进产业发展的有效手段，不可或缺。随着专项规划的出台和相关政策的落实，将给文化产业发展带来巨大的发展机遇，直接促进中国文化产业的发展繁荣。“上行而下效”，国家对文化产业的重视和相关举措也必将刺激地方政府政策的跟进，利好地方文化产业的发展。即使一时未有后续政策和措施跟进，将文化产业发展规划单列，也将对中国文化产业发展产生潜移默化的影响，至少从形式上显示了国家对文化产业的重视程度，必将吸引更多的企业和人士关注文化产业，投资文化产业，改善文化产业发展环境，给文化产业发展带来更为广阔的发展空间。其次，制定国家“十二五”文化产业发展专项规划是文化产业规划发展的历史要求。从文化部制定的《文化事业发展第十个五年计划纲要》、《文化产业发展第十个五年计划纲要》，到《文化建设“十一五”规划》，以及国务院通过的我国第一个专门部署文化建设的中长期规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，再到2009年国务院原则通过的《文化产业振兴规划》。从“计划”到“规划”，从“文化事业”、“文化产业”到“文化建设”、“文化发展”再到“文化产业”，几大关键词的变化反映了国家文化产业规划发展的历程，反映了由计划经济时代的事业观念向市场经济环境下的市场理念的转变，也反映了文化产业发展规划因领导意志等因素造成连续性欠缺的问题，比如文化部“十五”时期就推出了《文化产业发展第十个五年计划纲要》，而“十一五”时期则是笼统的《文化建设“十一五”规划》，文化产业发展规划淹没在文化建设规划中。另一方面，国家级文化产业发展规划从无到有，从文化发展规划到文化产业规划，则是文化产业发展规划历史性的进步。延续国家文化产业发展规划的产业思路，理应出台国家“十二五”文化产业发展专项规划，以推动“十二五”时期文化产业快速发展。近十年的文化产业规划发展，已为国家层面的文化产业发展专项规划的编制积累了丰富的经验，专业化、科学化地编制国家文化产业发展专项规划的时机已经成熟。制定国家层面的文化产业发展专项规划也是弥补我国文化产业法规体系不完善之缺陷的需要。有关部门曾提出运用文化产业促进法之类的法律手段以加快中国文化产业的良性发展，但是，相对于制定法律来说，制定国家层面的文化产业发展专项规划是完善国家文化产业政策法规体系较为现实的选择。虽然日韩等文化产业强国都制定有文化产业的相关法律：如2001年日本国会通过《振兴文化艺术基本法》，2004年颁布《文化产品创造、保护及活用促进基本法》；韩国政府1999年就出台了《文化产业振兴基本法》等法律法规。在我国，2004年中宣部“关于制定我国文化立法十年规划（2004-2013）的建议”中已将文化产业促进法和文化事业促进法列入了未来十年立法规划，有关部门已经着手拟定文化产业促进法和文化事业促进法，但目前，出台相关法律的时机尚不成熟。法律的制定主要针对经反复实践已经比较成熟的事项，现实操作性强，制定程序相对复杂、漫长，一旦法律制定，所调整的社会关系就要在较长时间内固定化。因此，从可能性上讲，一些超前性的政策，还不宜马上直接转化成法律，它要求具备时机成熟的条件。一句话，法律只能对成熟的事项进行制度化的规定，不成熟的事项是不能由法律来规定的。我国文化产业的发展难称成熟，文化产业的各项政策也在探索中，因此，目前乃至一段时间内，我国需要完善的是文化产业的相关政策，待条件成熟之后，才有可能上升为国家法律。而现有条件下，我国制定文化产业专项规划的条件已经成熟，因此，应考虑将“十二五”文化产业发展专项规划纳入国家规划编制体系。编制“十二五”文化产业发展专项规划还是完善国家规划体系的需要。五年规划不是一个封闭的系统，而应与时俱进，随着国内外形势的变迁、工作重心的转移处于调整变化之中。国内外的形势发展已经要求国家必须将文化产业放到一个突出的地位予以重视，在“十二五”规划体系中，增加“十二五”文化产业发展专项规划既是顺应时代发展的要求，也是进一步促进我国规划体系发展完善的需要。二、应高度重视“十二五”文化产业发展规划前期调研环节进行规划编制的预调研是国家编制五年规划必须要做的一项工作。前期研究是否扎实，直接影响到基本思路的提出，影响到最后形成的规划的科学性、有效性和权威性。譬如在国家“十一五”规划编制过程中，国家发展改革委通过直接委托和招标形式，请中国科学院、中国社科院、中国工程院、国务院发展研究中心等机构，对160多个重大课题进行了研究，形成了500多万字的研究报告。正是基于这些研究成果，“十一五”规划才成为通篇贯穿科学发展、和谐发展要求的规划。一定程度上看，“十一五”规划《纲要》之所以能够在十届全国人大四次会议上高票通过，前期研究奠定了重要基础，发挥了重要作用。目前，国家发展改革委已经下达“十二五”规划前期重大问题研究目录，相关研究工作业已启动。某些部局比如国家能源局、工业与信息化部等也都编制有前期研究课题目录供各研究机构申报。然而，文化产业发展规划的前期调研工作迄今却是缺失的。借鉴其他规划的成功经验，文化产业规划在制定过程中也应注意前期调研工作，将前期研究成果汇编成册，供正式编制文化产业发展“十二五”规划时参考，并力争相关题目进入“十二五”期间国家发改委公布的“十三五”规划前期重大问题研究目录中去。这里初步提出一些调研项目供相关决策部门参考，并通过招标或直接委托形式选择高水平团队进行研究。1.文化产业内涵外延研究制定文化产业发展专项规划的首要工作就是进一步厘清规划对象——中国文化产业的基本概念。至今国内虽然对文化产业的概念体系进行了一系列理论探讨，但在具体操作时依然模糊不清，仍需进一步明晰文化产业的概念范畴。一是明确界定文化产业与其他临近产业的边界。文化产业既然作为一项产业被纳入国家“10＋1”产业振兴规划体系，那么，其与其他产业之间的边界问题就必须较为清晰地予以划定。譬如文化产业与设计业、高科技产业、制造业、旅游业等的关系。设计业既与文化产业有着千丝万缕的联系，又与高科技产业、制造业等行业有所交叉，如何给设计业划界，将其归属为不同的行业？文化产业与旅游业的关系亦是“剪不断，理还乱”，文化旅游业属于文化产业范畴，然而，文化旅游业又如何从旅游业中切分出来成为文化产业的一个部类？这些问题都亟待回答。二是与相近概念的关系，例如文化产业与文化创意产业的关系。尽管《文化产业振兴规划》中将文化创意和影视制作、出版发行、印刷复制等重点文化产业并列提出，有人认为这无疑明确了文化产业与文化创意产业的关系，然而，文化产业与文化创意产业的关系是否简单的包含与被包含的关系还可商榷，两者内涵、外延如何较为明确地区分还需要理论界做出深入的探讨。三是区分文化产业内部涉及的各相关子类，特别是归属多个职能部门管辖的某些部类，比如动漫业、网络游戏业等，更需明确这些部类的各自归属范围、责任主体，以防在规划编制和管理过程中权责不明、相互扯皮、争权夺利等现象出现。动漫业、网游业由于其产业链条所涉行业众多，因此，归属不同职能部门监管理所当然，但这些职能部门的职能如何切分，才能更好地促进这些行业的发展，确是值得大费思量的问题。2.“十二五”时期国内外发展形势研究“十二五”时期国内外发展形势是影响“十二五”文化产业发展的外部环境，只有详加分析、准确预测“十二五”时期文化产业发展可能遇到的各种国内外因素的影响，才能为编制文化产业发展规划奠定可靠基础。因此，编制“十二五”文化产业发展规划，必须在预调研项目中将国内外发展形势研究作为一项重要内容。这里既要考察“十二五”时期宏观的国内外政治、经济、文化、社会发展走势，又要考察“十二五”时期中国文化产业发展本身的形势。国外形势分析要注意与我国经济社会发展紧密相关的因素，比如金融危机的影响、国际经济政治格局的调整、周边国家的动向等；国内形势分析则可以通过分析国内外权威机构对中国未来尤其是“十二五”时期发展走