探讨法定图则公众参与的实践过程和发展途径——以深圳市蛇口地区法定

探讨法定图则公众参与的实践过程和发展途径——以深圳市蛇口地区法定图则公众意见处理为例发布人：李晨|发布时间：2010-08-24|来源：《城市规划》2010年第8期|字体大小：大中小摘要通过一些具体案例，追寻深圳法定图则公众参与的足迹。认为十年来，法定图则的公众参与无论从内容形式，还是参与程度都有长足的成就，但也存在一些问题。本文回顾了蛇口地区法定图则从开始编制到最终审批通过的十年历程，从公众意见处理的视角展现了法定图则公众参与在实践中的演变过程和发展趋势，进而借鉴国内外经验，探索公众参与的时机、程度以及如何形成良性的公众参与机制，增加法定图则的可操作性。关键词法定图则；公众参与；实践历程；发展途径前言1998年5月15日，深圳经济特区成立以来第一部有关城市规划系统的法律文件《深圳市城市规划条例》，经过深圳市第2届人民代表大会常务委员会第22次会议讨论通过，“公众参与”首次在国内出现于城市规划的法律文件中。1年后，1999年3月8日至4月8日，深圳市城市规划委员会在深圳设计大厦第1次公开展示了市区从东到西10个片区的法定图则草案，公开征询公众对上述规划草案的意见和建议，迈出了公众介入规划决策的重要一步。时至今日，公众参与已成为法定图则编制审批程序的重要环节，公众参与的立法、制度、机构组织和实施措施得到了不断完善。总的来看，法定图则实施10年来深圳城市规划公众参与的发展取得了长足的成就。为了配合《深圳市城市规划条例》的出台，实际上从1996年开始，深圳市城市规划管理主管部门就已经组织深圳市城市规划设计研究院和中国城市规划设计研究院深圳分院两家规划编制单位进行了《罗湖中兴路片区》和《龙华老城区片区》等两个片区法定图则范本的编制工作，笔者有幸负责了中兴路片区范本的编制，并主持了第1批10个片区法定图则中竹子林片区的编制工作，随后又陆续负责了多项法定图则的编制，亲历了法定图则公众参与从无到有不断发展完善的十年历程。尤其是笔者负责的《深圳市南山区蛇口地区法定图则》恰恰是从1999年开始编制，历经10年反复修改完善，最终于2009年获得批准通过。在本文中，笔者结合自己在编制法定图则实际工作中的实践和体会，从数据和案例分析出发,通过对该项目中公众参与的内容、形式、参与程度演变过程的回忆和总结，追寻深圳法定图则公众参与的足迹，探讨法定图则在编制过程中公众参与所面临的主要困难与挑战。1深圳法定图则中公众参与的10年回顾1.1基本概况深圳市借鉴香港经验，构建了包括总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图的五阶段城市规划体系，其中法定图则阶段中的公众参与被置于重要地位，一方面体现了随着我国改革开放的深入和经济社会的发展，多元化城市建设的投资主体局面导致各利益主体在规划决策中发扬民主的要求。另一方面也是公众对参与权、知情权、决策权日益强烈的要求。深圳法定图则的公众参与主要体现在以下方面：市城市规划委员会及其下属的法定图则委员会作为法定图则的审批机构，其人员构成包括政府、专家、社会人士等各方代表，使法定图则的审批具有公众代表性①。在法定图则编制的前期调查中，早期采用调研和问卷等方式征询业主和居民意见。目前除以上方式之外还必须与相关的街道办事处、社区和主要单位座谈，广泛征询各方面意见，使公众的意愿从项目的一开始就被纳入规划统一考虑。拓展公众参与的深度,从法定图则编制的初始阶段就加入公众参与的程序,对规划师提出了组织公众参与的要求,并规定了具体工作方式和内容。在法定图则草案完成后，将进行为期30日的公开展示，展示期间任何单位和个人都可以规定形式向市规划委员会提出意见或建议，展示的时间和地点在本市主要新闻媒体上公布，2003年以后，展示的地点由最初的集中展示发展成为集中展示、分散展示和网上展示三种方式同时进行，意见和建议可以在网上直接提交，极大程度上方便了市民提出意见和建议。在市规划委员会审议公众意见时，如认为必要，可通知提议人或其代理人出席。法定图则草案获批准后，要及时公布，实施过程中开发商对项目的开发申请可提出不同于法定图则的要求，公众也可对法定图则提出修改意见，是否采纳和采纳后的修改将依据法定程序进行。2008年前后，为了保护龙岗区大鹏半岛良好的生态和人文资源，并保障当地居民的切身利益，解决长期以来社区需求容易被忽视的问题。深圳市龙岗区借鉴台湾“社区规划师制度”，酝酿建设社区规划服务平台，制定了大鹏半岛社区规划师制度实施管理规定②。在全国率先引入社区规划师这种贴身的规划服务形式，强化了城市规划公众参与，增强法定规划的科学性、合理性和可操作性。随后确定以大鹏半岛鹏城社区、水头社区为试点，探索社区规划师运作机制。并以法定图则编制为基础，对社区规划编制、实施动态进行跟踪和反馈。2009年4月8日，在龙岗区鹏城社区举行了鹏城、水头两个社区的社区规划工作室挂牌仪式，标志着深圳市社区规划师正式入驻社区，深圳市在社区规划师制度方面的探索又走在了全国前面。通过近一年的实践，社区规划师制度已经受到社区居民的普遍认同，这一制度有效加强了规划管理部门和基层之间的沟通协调，培育了社区居民的规划公众参与意识。1.2演变过程及特征分析蛇口地区法定图则与1999年开始编制，于2000年6月至7月进行了为期30天的公众意见征询，期间共收到14份公众意见（12份反对、2份赞成）。从2000年开始，规划主管部门为了保证图则的审批质量开始放缓了审批节奏，并对法定图则规划体系实施以来的工作也进行了全面的检讨，蛇口地区法定图则草案正是在此背景下，于2000年公开展示后暂缓编制了。2006年1月1日开始，为了应对《广州省城市控制性详细规划管理条例》的实施，深圳市政府对所有的建设项目提出新的要求，凡是没有编制控制性详细规划、详细蓝图及法定图则的地区，均不可进行规划选址等行政许可的审批。法定图则的编制与实施因此再次被提到了规划管理部门的主要议事日程中来。蛇口地区法定图则再次启动后，于2006年初至2008年5月，经过多轮与规划管理部门沟通和修改完善后，于2008年12月进行了为期30天的公众意见征询，期间共收到公众咨询意见745份（741份反对、4份建议、无赞成意见）,经过归纳和汇总后共有公众意见108条。蛇口地区的法定图则公众意见多、涉及面广，在历年的法定图则编制中也是比较少见的。1.2.1参与内容与形式方面从蛇口地区前后两次公众展示的情况来看。参与内容上，对公共设施的关注及用地性质的调整等方面有所加强。参与形式上，由于较1999年法定图则的公众展示为集中展示而言，增加了分散展示和网上展示方式，2008年蛇口地区法定图则的公众展示增加了不少公众直接在网上提出的意见。1999年法定图则公众意见主要集中在南部靠近海边及新填海地区，企业方面主要对其用地范围内有提高容积率和保留灵活处理的余地的要求；还有反对建设邮政、派出所等公共设施；另外就是对渔港海岸线的调整。个人方面则主要有市民对公共设施的要求，如保留客运码头，建议搬迁现状油气库等方面；还有是海湾花园业主对其南部填海的合法性提出质疑等。2008年法定图则公众意见则分布于整个地区，其内容涉及以下五个方面：海洋岸线及用地功能调整；公共及市政设施布局调整；旧村改造及用地功能调整；道路调整；用地范围、功能及容积率调整。这些意见主要来源于规划与企业和个人的利益的冲突，包括：反对建设污水泵站、110KV变电站等市政设施；反对建设加油站、城市次干道、公交场站等交通设施；反对建设医院和中学等公共设施。公众意见有从以往对于公共配套设施缺乏关注演变到排斥公共配套设施的趋势。对自身利益的过度关注，难免会带有很大的主观性和片面性，从而造成大多数人的社会公众利益得不到相应的保障。1.2.2参与程度方面从蛇口地区前后两次公众展示的情况来看，随着社会的发展，公众对知情权、参与权、表达权和监督权的要求日益强烈，参与的人数也由少变多、由被动变主动，参与的积极性变得非常高。1999年法定图则公众意见参与的个人约6人，单位有8家，仅涉及8个地块。2008年法定图则公众意见参与的个人约1370人，企业有20家，加上政府部门8家，总共28家单位。公众意见涉及到53个地块。1.2.3参与主体方面1999年法定图则公众意见参与的主体主要是企业和个人。2008年法定图则公众意见参与的主体除了企业和个人以外，还包括政府部门（市直机关、区政府、街道办事处等）和人大代表。公众意见中有相当一部分是街道办事处和下辖的部分社区居委会以及村股份公司提出的，他们代表的是蛇口地区的当地民众。从公众意见可以看出，一方面是他们对规划知识的不了解，另一方面是他们的发展诉求随着时间和环境条件改变而变化，由于缺乏及时沟通而未被规划管理部门所了解。如；公示意见第26条认为“一些地块所规划的垃圾站不应该建在小区里面，会污染小区环境，影响居民正常生活”。实际上意见上所述的垃圾站，属于小区内部的常见的垃圾收集点，每个居住小区都应该配备，公众对规划知识的欠缺，获取信息的片面，导致对法定图则的误解。再如，公示意见第46—49条意见，提出蛇口广场地块宜综合利用立体开发公共设施的“基层呼声”，建议“露天公交场站改为下沉式公交场站，取消海昌路东延长段，使蛇口广场地块形成一块完整用地”。提出该意见的人数较多，影响也比较大，包括人大代表也提出了不少意见。规划编制单位通过参考深圳市已有的地下公交场站的建设情况，综合考虑了意见所提地块面积、现状地籍、周边市政管网设施及地下公交场站的优缺点等情况，结合公众意见的审批，最后提出了规划方案，基本满足了基层的诉求。从上述意见的处理情况来看，如果在1999年公众展示之后，有公众参与的程序要求，能与基层社区充分交流和沟通，就有可能避免矛盾产生，这样既满足了自上而下的规划管理和也满足了自下而上的基层诉求，加强了法定图则的科学性、公平性和可实施性。1.2.4公众意见的处理方面一直以来，深圳市法定图则的公众参与主要在编制的初始阶段、以及编制完成后的公众展示和公众意见的征询阶段，但是缺乏公众展示后的公众参与活动，蛇口地区法定图则在这方面作了一些有益的尝试。针对公众展示提出的一百多条公众意见，规划管理部门经过前期反复认真研究后，由规划管理部门主要领导亲自带队，组织其所属的相关处室及编制单位的同志到现场调研，并与南山区和蛇口街道办事处座谈、现场核对公众意见的情况，研究处理的办法。调研结束后，在规划管理部门的技术委员会审议公众意见时，结合现场调研情况，进行了广泛而深入的讨论和研究，由于内容多，涉及面广，经过“上、下半场”连续两次规划管理部门的技术委员会议审议后，才形成处理意见和建议上报法定图则委员审议。在法定图则委员会审议会议召开之前，由规划管理部门主要领导带队再次前往蛇口地区调研，这次又邀请了建设部驻深城乡规划督察员和法定图则委员会委员参加，同时向督察员和法定图则委员现场介绍公众意见情况，并共同研究了初步的处理意见和建议。后又经过“上、下半场”连续两次法定图则委员会会议审议后，108个意见终于得到了妥善处理。连续两次的规划管理部门技术委员会和法定图则委员会审议一个法定图则的公众意见在深圳法定图则的审议过程中尚属首次。蛇口地区法定图则在规划审议阶段中的公众参与，与以往“关起门来”审议和处理法定图则公众意见的作法，有了很大的进步。1.3存在问题及原因分析1.3.1公众参与的主体范围不够广泛根据有关资料显示，1999年9月至12月，深圳市分别公开展示了两批法定图则，共34个地区，规划面积116.8km2，规划区现状人口200万人，然而在30天公开展示期间，总共回收公众意见189份（其中单位87份，个人101份）甚至出现个别地区没有公众意见的情况。再如，蛇口地区法定图则范围内有现状人口约19.95万人，而参与提出公众意见的人只有1370人，仅仅占现状总人口的0.7%。从公众参与的人数占所在地区现状的总人口的比例来看，公众参与的人还是一个“小众”。另一方面，参与的人往往是与自身利益直接相关的人群，他们的意见难免会带有很大的主观性，不能代表所在地区大部分市民的利益，缺乏真正有强烈社会责任心的热心市民（非自身利益