袁绪程：关于中国未来十年改革的总体意见

袁绪程：关于中国未来十年改革的总体意见作者:袁绪程发布时间:2012-08-0317:08作者授权共识网全文刊载。作者系中国经济体制改革研究会副秘书长编者按：本文取自国家战略与改革研究课题的部分内容，旨在为未来十年的改革提供咨询意见。本文初稿原名为“中国未来十年改革前景研究”，曾于2011年9月3日提交首届特约专家和特约研究员会议讨论，并向近百名特约专家和特约研究员征求意见，其中参加研讨会的有江平、保育钧、任玉岭、李晓西、张晓山、郭克莎、常修泽、华生、刘尚希、薛宝生、李永忠、王忠明、杨宜勇、聂高民、陈兴动等约五十位专家学者。在吸收特约专家和研究员意见的基础上，进行了较大的修改、补充和完善，刊登于《改革内参·高层报告》2012年第1、2期合刊（有删节），此次战略与改革网编发的是全文，以飨读者。本文包括三大部分，一、危机与改革：未来十年的挑战与选择；二、改革的目标及其路线图；三、改革的组织领导与保障措施。提要：中国的高速增长依赖于它独有的增长模式，其独有的增长模式又源于它的体制。中国独有的增长模式及其相应的体制将中国从一个落后贫穷国家带入初步小康的中等收入国家。但是这种“三高一低”即高收入、高消耗、高污染，低产出的增长模式及其“政府与市场相结合”的集权体制是无法持续的，也无力将中国带进高收入国家之列。随着经济社会的发展和国民需求的提高，其弊端将日益突显并沉淀为进一步发展的障碍和潜在的危机。比如“两极分化”在发展的初中期阶段表现为发展的动能和势能，但在中后期阶段则是内需不足和社会冲突的根本成因。转变增长模式的出路在于体制改革。如果不改革现行体制，贫富悬殊问题、分配不公问题、吏治腐败问题、土地问题、环境问题、扭曲的工业化和畸形的城市化以及社会冲突等等问题不仅不能合理有效解决，而且还会演化为社会危机。危机会催生改革也会引发动乱。拖延改革显然不是办法也不是出路；被迫改革也许更糟，不如不改革。唯一的选择是主动改革，只有主动地、自上而下地、有计划有步骤地渐进改革，才能跨过中等收入陷阱，将中国带入高收入的发达国家之列。如果说过往的发展阶段的改革可以摸着石头过河，那么，向高级阶段过渡的未来十年改革就需要有目标和路线图。制定目标和路线图就要把握中国体制改革的大方向和实际进程。所谓体制改革，一是改“体”，即改组织结构，二是改“制”，改的是规则制度。显然，体制改革进程包括两大层面（组织结构、规则制度）、三大领域（经济、政治、社会）的内容。组织结构的改革分三方面：从行政隶属组织转向市场企业组织；从全能（集权）政府转向分权制衡的政府；从行政依附的“事业单位”或团体转向独立的社会组织。社会制度规则的改革也分三个层面：从人治规则转向法治规则；从行政指令计划规则转向市场规则；从国家集权包办规则转向社会民主自治规则。经济领域的改革可分为宏观管理体系及架构的改革、市场微观主体的再造及产权安排的改革、市场体制机制等三个层面；政治领域的改革可分为党的领导体制的改革、行政、立法、司法的改革等四个层面；社会领域的改革可分为科教文卫等事业单位改革以及NGO组织的新创与监管改革、社会保障体制的建立和健全等两大方面。完成上述改革显然需要较长的时间，至少需要20—30年。把上述改革进程的逻辑路线描绘出来，这就是改革的目标及其路线图。概言之，改革的终极目标就是建立中国特色的社会主义体制，其公式是：（市场经济+民主法治+社会主义价值）×中国特色文化。根据终极目标而确立的十年改革目标是：建立法治的市场经济及其相应的开明的威权体制。在改革的目标（大方向）确立以后，就可以从价值论或各种方法论角度，多层面多维度地设计改革的路线图，以指导改革的实践。未来的改革并非以往的改革，其风险和难度巨大而不能低估，要做好充分的组织准备和谋划。首先，为了确保改革的秩序不被自身改革所颠覆，阻止改革一时失利或失策引发的动乱和暴力革命，必须要加强党对改革的领导，重塑和强化中央的权威，令行禁止，确保改革成功。第二，建立改革的组织机构。未来的改革需要有一个超越部门和地区利益之上的、能够统揽改革全局的机构。建议：设立独立的机构——国家改革委员会，直接隶属中央政治局或政治局常委会，中央主要领导人兼任委员会主任，成员由各部委领导、重要咨询机构专家组成；下设职能机构，由专职人员组成。其主要职能有四项：决策咨询、指导、协调和监督。第三，要有措施。如重塑党和政府的公信力，掌控或引导改革的舆论，强化改革的激励机制，把握改革的策略等等。第四，要有时间步骤。用十年的时间完成全部经济领域的改革；完成大部分社会领域的改革；完成部分政治领域的改革。为实现改革的终极目标——建立中国特色社会主义体制打下良好的基础；为进入高收入国家之列，全面实现小康社会提供制度保障。危机与改革：未来十年的挑战与选择未来十年即2012年至2022年，是中华民族复兴史上最宝贵、最关键的十年。面对全球经济政治变局以及金融危机，中国经济如何发展，社会结构乃至政治结构如何演变，如何适应未来的发展而主动地、自上而下地“重启改革”？中国社会是否会因改革或不改革而失控，演变为社会动荡或暴力“革命”？这是海内外普遍关心和忧虑的问题。各种迹象表明，中国又一次走到历史的转折关头或十字路口，一个时代正在结束，另一个时代正在开始。未来十年虽不会停顿，但向上还是向下，向前还是向后，充满着变数或不确定性。学界都在讲“拉美陷阱”、“中等收入陷阱”、“体制陷阱”抑或是其他什么陷阱，就是这个意思。中国面临“惊险一跳”，这是无论如何不能躲过或回避的。我党领导的中国现代化建设无疑已取得举世瞩目的伟大成就。中国已成为世界第二大经济体，已从贫穷的低收入国家转为初步小康的中等收入国家，但面临需要解决的众多问题同样“举世瞩目”。中国当前的“现代化”只是10%左右人口即主要聚集在沿海地区或内地的中心城市1亿多人的现代化，80%以上的人口即10多亿人尚未进入现代化的行列。这不仅表明中国现代化的畸形推进，也预示着发展的空间无比巨大，尚未开发或开发不够的统一的10亿人口的大市场蕴藏着无限的商机或潜能。从经济发展的常态看，中国尚处于工业化中后期阶段，城市化尚在进行中，人均收入仅4000美元且正处于向人均12000美元高收入国家上升的时期，理应还有10-20年的快速发展期，GDP保持7%左右的年均增长率应当不成问题。但问题恰恰在于中国经济发展的“非常态”。表面与东亚模式相似的中国经济增长模式有着内在的缺陷，如它的内需不足和过度的对外依存度，它的成本外化、过度透支未来的廉价竞争策略以及相应的创新缺乏，它的“三高一低”即高投入、高消耗、高污染、低产出等等，都很难使它的增长势头能维持到工业化后期和高收入增长阶段。中国经济社会发展的非常态，既远离了欧美模式，也偏离了东亚模式，有着非常复杂的成因，其中最重要的因素是与它相适应的非均衡改革所产生的权力与市场混合的集权体制。中国式经济增长模式已走向尽头这里使用“中国式经济增长模式”概念是特指中国独有的经济增长形态，并用此概括其特征以及与其他增长形态的异同，不作为稳定的范式来理解，亦不涉及模式之争。中国经济的高速增长与它独特的增长模式是密不可分的，也是由其体制支撑的。成也萧何，败也萧何，中国经济增长模式的盛衰也将带来经济社会的繁荣和溃败。我们之所推测中国经济增长模式在未来十年内甚至在两至三年内会走到尽头，是基于对其“高投入低产出”模式的不可持续性的认识，也是基于对支撑其运行的体制不可持续性的判断。在现行体制下，中国经济增长有两条相互关联的主线，一条是以对外贸易和引进外资带动的出口导向型经济。它与中国的工业化和全球化背景连在一起。中国经济参与全球化分工，是由跨国公司主导的。依靠中国地方政府之间的竞争，以整合各种廉价资源而取得竞争优势，这是中国成为“世界工厂”的主要原因。中国产品的廉价不仅得益于劳动力便宜，还受惠于环保费用、土地资源和税收的减免以及低廉利息等等。依靠政府通过权力整合廉价资源而获取优势，这在民主国家甚至在新兴国家都是难以想象的，只有中国这样的集权大国才能做到。出口导向经济的流程如下：中国各级政府整合各种廉价资源的区域竞争——市场制造廉价产品——出口盈余（减进口即顺差）——强制结汇——增发货币——再出口和输出资本（购买欧美债券）中国经济增长的另一条主线是与城市化相联系的，俗称“房车路”和“铁公基”的大规模开发建设，即房地产、城市基础设施及相关上游产业（资源开采、原材料等）的投资和生产。这是由中国各级政府主导的，其中涉及大量的公共领域和垄断领域的供给和需求，政府既是市场生产的组织者、消费者，也是市场规则的制定者和监管者。其流程如下：中国各级政府之间的垄断性竞争——房地产、基础设施及相关产业投资——国际大宗商品价格和资产价格膨胀——消费品价格膨胀——更高的投入两个流程的区别在于前者的产品市场主要在国外，多受世界市场的影响，后者的市场主要在国内，可以自我循环，但必须有资源的涨价升值和更多的资本投入，这个流程才能维持下去。看似巧合的是，正是第一个流程创造的流动性过剩，双顺差带来了巨额外汇占款和货币超发（M2已达到80万亿元，绝对量和与GDP之比都超过美国），启动和支撑了第二个流程的运转，即给第二个流程提供了必需的廉价而又富余的货币。巨大而又廉价的货币与资源的资本化结合起来，共同创造了GDP高速增长的神话。将两个流程对接起来，图示如下：中国各级政府整合各种廉价资源的竞争——市场制造廉价产品——出口盈余（顺差）——强制结汇（购买美元）——增发人民币——银行货款增加——中国各级政府主导的基础设施及相关产业更大的投入——大宗商品和资产价格膨胀——消费品价格膨胀——更高的投入——再循环其中的关键点（必要条件）是投资和贸易的双顺差及外汇占款带来的货币膨胀。而“双顺差”又是以世界经济尤其是欧美市场繁荣为前提的，这是一个典型的“外部依赖型”结构，外部市场需求的变动和新的竞争者进入都会极大地影响或中断这个循环。比如世界经济复苏步伐放缓，该流程就可能出问题。如果在不远的将来，顺差减少进而外汇储备减少，加上其他因素，资金外流，甚至流动性逆转，通胀很可能变通缩。该流程最大的缺陷是平面循环流程，而不是螺旋上升的创新流程，由于总是处于国际产业的低端状态，生产效率低，剩余外溢，其代价必然是资产膨胀和通货膨胀。资产膨胀的泡沫总会破灭的。在未来几年之内，中国会饱受资产尤其是房地产泡沫破灭之苦，并处于两难窘境。此外，地方政府的融资平台也是定时炸弹，过多过滥的“铁公基”将随时出现支付危机。有证据表明，中国地方政府债务远超过其公开的10万亿元，而且还在增多。此外，剥夺农民工利益的“低福利、低收入”的强权整合不可能持续，中国政府不可能长期像过去那样用行政权力整合各种廉价资源。人口红利的消失，劳动力总供给趋向减少，劳动力成本的大幅增加，土地成本和房租的增加，环保、社保等外部成本的增加，资本利息的上涨等等都是不可避免的，都会使中国出口产品不再“廉价”而失去竞争力。这又反过来改变资本的流向，更多资本趋向投机而从实体性产业流向虚拟产业或者流向境外，从而加速模式的终结。有人预言未来五年左右，世界经济结构将重新平衡，美国经济将再度复苏而繁荣，美元将走强，金融资本和产业资本会回流美国，中国的顺差转为逆差会发生，人民币汇率从升值转为贬值。中国经济增长的动力会衰竭，外资出逃、热钱外流、银行挤兑、房地产崩溃，大规模的企业破产、产能严重过剩、金融危机和地方政府债务危机很可能会出现。所幸的是，深化改革，转变经济增长方式，调整结构，抑制或消除房地产泡沫，促使经济软着陆，已成为朝野共识。现行体制无力支撑中国进入高收入阶段1．体制的扭曲及其效应中国现有的体制支撑了中国经济增长的模式及其高速增长，并将中国从低收入阶段带入中等收入阶段，但很难支撑中国经济顺利进入高收入阶段，这是因为它在促进中国经济高速增长的同时，并没有像同阶段的韩国、中国台湾等东亚国家和地区那样缩小城乡之间、地区之间、个人之间的收入差距，扩大中等收入阶层，提升它的内需张力、自主创新的能力、产业的高级化、服务业的拓展、市场经济的法治程度、政府的