教育发展均衡问题

基础教育发展不均衡有多种涵义，既可以指区域间发展不均衡，也可以指城市与农村间的发展不均衡；既可以指高等教育与初等教育之间发展不均衡，也可以指基础教育的需求与供给之间关系的不均衡。其中，基础教育需求与供给间的不均衡，是中国基础教育不均衡的一个整体表现。计划经济时期，所有方面都存在短缺，基础教育供给也不例外。但建立社会主义市场经济体制之后，其他商品与货物都进入了相对过剩的时代，基础教育长时间内仍然一直处于短缺状态。近年来的情况虽然有了很大变化，但教育资源配置尤其是优质教育资源的配置仍然不均，发展不均衡的状况没有根本的改变。有人可能不同意基础教育产品相对短缺这一判断，甚至认为我国个别地方的基础教育已经过剩，我认为那只是表面上的过剩。许多学校的学生宁可花高价或走远道转入优质资源配置的学校，重要原因之一就是原学校的教学硬件设施配置缺乏，没有好的稳定的师资队伍。中西部地区尤其是西部欠发达地区，现在的义务教育得到了较快发展，但和东部地区相比尤其是和国际上多数国家的中小学校建设相比，仍有相当的差距。即使是校舍并不短缺的大中城市，仍有一部分学校的基础设施投入严重不足。因此，一些学校的人数减少，甚至部分学校关门，未必就是基础教育产品的过剩。如果同意这一判断，我们就要回答：既然中国发展市场经济，既然市场经济以相对过剩为特征，那么，中国的基础教育尤其是中西部地区教育资源为什么仍然处于相对短缺状态？目前流行的理论观点认为，基础教育是一种特殊的物品，是一种具有正外部性的公共物品，其市场供给必然短缺。笔者认为，这是一种既没有历史眼光，也没有现代眼光的看法。从历史与当代国际经验看，仅从基础教育的物品特性上去理解其供给不足，存在重大的片面性。那么，应该如何理解和解释在相当长一段时间里中国基础教育相对短缺这一现象呢？笔者认为，基础教育是一个开放的系统，基础教育发展是其环境作用的自然结构。基于这一逻辑，基础教育面临的问题只能从环境的角度加以解释。不同的环境形成不同的基础教育发展结果。基础教育，连同有关基础教育的问题、政府在其发展中的责任确认以及各级政府的责任划分与承担、公平性或正义性或更狭隘的平等性、充足性以及效率与效果等，都深深地嵌入于社会政治、经济、文化等背景性关系之中。嵌入性(embeddedness)是指社会的任何一个构成部分都以各种各样的复杂方式嵌入于社会关系之中，每一个构成部分都是其他构成部分相互作用的产物，每一个构成部分的状态都是由各种不同力量以复杂方式相互作用而形成的一种均衡。嵌入性这一概念表明，只有将具有特定历史禀赋的个体行为，放到更为广泛的关系性、制度性与文化性的背景之中，才能够得到有效的理解与说明。嵌入性视角将社会行动发生于其中的不同条件及这种条件的形成机制视为解释社会行动的优先条件，而不是脱离社会背景关系与机制孤立地分析个体行动及其生成的因果关系或机制。嵌入性概念最初源自于英国学者卡尔·波兰尼(1957)对社会转型的分析。他从经济的社会嵌入性入手，深入剖析了具有自我调节功能的、非人格化的市场机制的重大局限性，提出市场机制需要重新嵌入于社会关系，特别是政治、道德与法律关系中才能够保证市场机制成为社会福利的一种生成机制而不是毁灭机制。美国学者马克·格兰诺维随后重新论述了经济的社会嵌入性，并使这一概念成为社会科学整体性分析的理论与方法论的核心概念。与还原论不同，整体论强调社会网络、社会资本、文化与认知要素的多样性以及社会构建在理解社会现象中的重要性。从“嵌入”关系方面说，社会每一个构成领域既相对自足又受其他领域的牵引与推动。各不同领域由于自身性质或特点的不同而出现不同的偏好或取向，从而很容易出现各不同领域相互冲突或效应抵消的状况。例如，在相关博弈中，每一个相对自足的博弈内生地存在有偏性激励，因而将其合并在一起时便可能出现激励不相容问题。中国基础教育的发展就面临这样的格局。例如，中国政府教育投入达到占GDP的4%问题、政府教育投入周期过长很难在短期或任期内见到实效、部分地方教育行政部门效能较低、学校多以升学率为其发展的头等目标，以及政府竞争标的等等，在相对自足的博弈中形成的均衡策略，与合成在一起时的均衡策略可能出现冲突，由此出现在相对自足的领域是有效的策略而合成在一起时便出现相互抵消效应。历史上中国的教育经费投入严重不足，近年来虽有较大变化，但相对于其他方面的公共投入，教育经费投入依然不足，中国教育投入占GDP4%的目标至今依然没有达到，城乡教育差距、地区差距、学校差距依然存在，择校现象屡禁不止、农民工子女受教育歧视等诸多教育不公现象依然存在。不仅如此，相关专家的研究还表明，在财政拨款的分配环节，财政中的教育拨款主要用于高等教育，这意味着现在每年的国家财政拨款中大概有一半用于两三千万学生的高等教育，而两亿四千万中小学生享有的只是这个大盘子里的一半。义务教育的主要责任在政府。政府履行义务教育责任的核心是提供经费。经费保障既取决于经济发展状况，又取决于制度安排。经费保障主要涉及经费“由谁提供”、“提供多少”和“如何提供”三个问题。“提供多少”的问题，《教育法》中早已有规定，即“两个比例和三个增长”。但该规定一直没有得到有效的落实。从社会嵌入性角度理解与研究中国基础教育发展过程中面临的问题，是将不同领域的博弈连结成一个更大的博弈，因而是一种整体论的研究问题的视角。整体论的研究方法，能够将不同领域的制度安排视为一种微观结构性要素，通过考察这些存在于不同领域中的要素之间的互动，理解和解释在一个特定领域形成的宏观结果。这种将在不同领域出现的宏观结果视为不同领域要素间相互作用结果的方法，能够使人们将注意力聚集于微观机制的研究，通过调整微观机制来实现对整体样式或宏观结果的调整。笔者从基础教育的社会嵌入性的角度，研究了中国基础教育发展失衡的相关制度因素。实证研究结果表明，中国基础教育需求存在严重的拥挤性。由于中国主要依赖公共财政的投入供给基础教育，没有充分发挥社会供给基础教育的功能，因而导致基础教育供需失衡是必然的。同时，由于没有为社会其他行为主体的基础教育供给功能给予合理的激励，基础教育模式单一，效率损失严重。事实上，世界上大多数国家的基础教育供给均具有多元化特征，而且这种多元化趋势日益显著。显然这是中国公共政策决定者应该关注的一个重要问题。改善中国基础教育供给从而使其满足社会需求，需要进行一系列制度的调整而不是通过某个单项制度的改革就能够实现的，因而需要设计一揽子政策组合来实现中国基础教育的有效供给。简单地说，这一揽子政策组合至少应该包括如下因素：其一，扩大公共政策决策过程的公民参与。决定者构成是形成不同政策偏好的基本因素。为了改变地方政府公共政策的短期偏好以及重视可见行为的偏好，必须改变公共政策决定的参与人类型。其二，平衡不同级政府的责任与权利，实现权利与责任的对等性。今后改革的一个基础原则应是，地方政府承担一般性的发展财政支出，而上一级政府或中央政府承担基础教育均衡性发展的财政支出。其三，强化人大的预算与审计功能。教育及其他更为基础的社会性事业有关一个地区的长期利益，因而只有充分发挥地方人大的财政预算与审计功能的作用，才能够有效地分配财政资源，实现长期与短期的最优配置，有效避免“政绩工程”与“形象工程”等。其四，实现基础教育的多种供给结构。国际经验表明，私人供给或市场供给较公共供给能够有效缓解财政压力，因而是一项对社会各个方面都具有重大正的外部性的活动。由此，应充分发挥社会各种力量，增强基础教育的供给能力与质量。均衡教育是教育发展的趋势本刊评论员不久前在北京市人大举行的“科技和教育专题座谈会”上，现行的小学升初中“电脑派位”办法受到人大代表的关注，有好几位代表在发言中谈到，“电脑派位”在实施过程中，没有完全解决“小升初”的公平招生问题，择校的浪潮并没有平息，家长千方百计找门路、托关系或者交高额赞助费上好学校，而没有门路和经济实力的学生和家长，只好“认命”。这种现象，存在一定弊端。会上人大代表和市领导认为，要从根本上解决“招生公平”问题，就要加快北京均衡教育资源的步伐，尽快缩小区域间、校际间的差距。会上透露：北京市将通过布局调整、重组，撤并100所不合格校。最近中国教育报头条刊登了题为《对公办学校转制亮“红灯”》的文章，文章说，一些地方将优质教育资源出售、拍卖，或者以改制为名实行高收费的做法，引起社会和群众强烈不满。不少全国政协委员认为，这种做法不应该、不合理，应该坚决予以制止。无论是“招生公平”问题，还是公办学校转制问题，其实质都与均衡教育的理念有关。什么是均衡教育?我们这里说的均衡教育，指的是：政府提供给每个孩子的学习条件、权利、机会是平等的，它符合社会主义国家的公平原则，让所有的孩子——不管他生活在城市还是乡村，不管他有怎样的家庭背景，都能受到良好的教育，这是我们追求的理想和目标。保证受教育者接受基础教育所需的校舍、设备、师资等基本条件，均衡配置教育资源，是让全体适龄儿童少年享受平等教育的基本体现，也是各级政府和地方教育行政部门义不容辞的责任。由此产生了“办好所有学校，教好所有学生”的教育理念。一、教育的不均衡状况是社会分层现实的反映中国教育学会副会长、国家教育发展研究中心研究员淡松华教授前不久在一个论坛上说道：中国社会是一个二元性的社会，从历史上看，城乡之间、地区之间是存在着明显的差距的，在东部的沿海地区讨论发展知识经济的时候，西部农村还处在前工业时期。中国国民收入分配的差距已经超过了世界平均水平。教育就面临着这样一种社会的不公平状况，必然会受到这种社会分层的现实影响——这使得在地区、人群之间存在着教育供给的不平衡，尤其存在着高层次、高质量的教育供给与广大人民群众教育需求之间的尖锐矛盾。产生教育发展的不均衡现象的原因是多方面的，它是长期以来社会经济、文化发展不平衡的产物。二、教育均衡化要求与教育发展不平衡的矛盾是基础教育的新矛盾当前教育的基本矛盾是什么?有一种说法是：人民群众日益增长的对接受高质量教育的需求与教育资源不足的矛盾。最近，河北省教育厅副厅长、国家督学韩清林在一篇文章里写道：教育普及程度和教育质量的逐步提高与经济社会发展对国民素质快速提高的需要与人民群众日益增长的接受更高普及程度、更高教育质量的教育机会的需求不相适应的矛盾是基础教育的基本矛盾。而基础教育的基本矛盾在新时期又派生了两个新矛盾：一是区域基础教育均衡发展要求与区域基础教育发展不平衡现实的矛盾；二是学校均衡发展的客观要求和学校非均衡发展的现实之间的矛盾。随着人民收入水平差距的拉大，人民群众接受高质量、高水平基础教育的要求越来越强烈，国家办的重点校、“名校”的招生压力日趋加大，学校非均衡发展的趋势在强化。教育均衡发展要求与教育发展不平衡的矛盾是基础教育的新矛盾，李连宁司长说“均衡教育问题不解决，基础教育只能恶性循环”，“要把均衡发展作为基础教育的一面大旗高高举起来”，缩小地区之间、城乡之间、学校之间基础教育的差距，解决基础教育的基本矛盾，实现基础教育的均衡发展，必然成为21世纪初我国基础教育领域重点要解决的战略任务。三、实现教育均衡发展的种种思考1．均衡配置教育资源，应成为各级政府和教育行政部门正确的行为选择尽管教育的非均衡状况产生的原因很复杂，但值得我们重视的应该是导致教育非均衡发展现象产生的政策性因素，例如在政府职能、公共政策层面上，我们是否做到均衡配置教育资源?有没有把公平、公正配置公共教育资源作为当前的政策导向?是努力缩小还是人为地扩大现存的差异?不可否认是，在一些同志心目中，教育均衡化只是一种远大理想和遥远目标。他们认为，在“教育欠帐太多”的今天，只能“让部分人先富起来”，因而做出的更多选择是“锦上添花”而不是“雪中送炭”。2．改造薄弱学校、建设规范化学校，是教育均衡发展的一项重大措施1997年广东省政府提出：用5年时间，把全省的薄弱学校改造成为规范化学校。经过5年的努力，有一批原来办学条件、领导班子、教师队伍、学校管理、教学质量等方面比较薄弱的学校，已被改造成为达到省规范化学校标准的学校，教育的整体水平有了一定的提高，教育的不均衡状况得到了缓解。但应该看到