流域综合管理发展的历程、经验启示与展望

第16卷增刊湖泊科学Vol.16,Suppl.2004年12月JOURNALOFLAKESCIENCESDec.,2004流域综合管理发展的历程、经验启示与展望杨桂山1于兴修2李恒鹏1朱季文1（1:中国科学院南京地理与湖泊研究所,南京210008;2:临沂师范学院地理与旅游学院,临沂276005）提要探索流域管理的理论与实践，不仅有助于理解流域演变的客观规律、提高管理效能，而且能为流域综合管理科学的逐步形成与完善以及流域综合管理实践提供有益参考.文章在总结回顾流域管理发展历程的基础上，着重分析流域管理发展的现状与问题，认为流域资源、环境与经济发展的综合协调与管理，建立行之有效的新型流域综合管理体制和管理机制，流域问题的跨学科综合研究与先进技术的应用等四个方面将是流域综合管理未来研究的主要趋势.关键词流域综合管理历程现状趋势分类号自古以来，人择水而居，人类文明大多起源于江湖流域.流域作为以水为媒介，由水、土、气、生等自然要素和人口、社会、经济等人文要素相互关联、相互作用而共同构成的自然－社会－经济复合系统，系统内部自然与人文各要素以及上、中、下游，左、右岸各区段之间各种事件的发生、变化存在着共生和因果联系，形成不可分割的有机整体，其中任一要素的变化或某一区段的局部性调整均将不可避免地对整个流域产生重要影响.长期以来，由于缺少综合管理，目前世界大江大河（湖）流域均不同程度地出现了严重的资源破坏与生态环境恶化问题，而且解决这些问题，并不是某个部门、某一地区或某种单一方法就能奏效的，需要不同部门与地区之间的合作，需要上中下游、左右岸的协调和所有利益相关方的共同参与.因此，只有通过政府和流域内的企业与公众等各利益相关方共同合作，以流域为整体单元进行资源开发、环境整治和社会经济发展的统一规划和综合管理，才能达到人与自然和谐的可持续发展目标.传统的以行政区为单元、人为割裂流域各要素和各区段之间自然联系的做法，已越来越难适应学科发展和生产实践的需求.以不同尺度的流域为对象，探索流域管理的理论与实践，不仅有助于理解流域演变的客观规律，而且还有助于大幅提高管理效能，在避免上中下游不同区段之间、部门之间以中国科学院知识创新重要方向性项目（KZCX3-SW-331）资助.2003-08-20收稿;2004-09-12收修改稿.杨桂山,男,1963年生,博士,研究员.2湖泊科学16卷及区段与部门之间的矛盾和冲突的同时，保证流域资源可持续利用和生态环境的持续改善，最大限度谋求公共福利最大化.本文在总结回顾流域管理发展历程的基础上，着重分析流域管理发展的现状与问题，展望未来发展趋势，为流域综合管理科学的逐步形成与完善以及流域综合管理实践提供有益参考.1流域综合管理发展历程早在19世纪末至20世纪初，欧美国家就开始重视流域一体化的水资源利用管理，但早期的流域管理仅限于防洪、供水、航运等单一目标.20世纪50年代以来，随着流域经济快速发展和人口剧增，人类对流域资源利用和环境破坏的强度不断加大，流域水污染控制与治理逐步成为流域管理的重要内容.进入20世纪90年代，以流域可持续发展为目标的流域综合管理得到越来越多管理者和科学家的重视，强调全流域自然与人文各要素的综合协调管理是实现流域可持续发展目标的前提和条件.1.1以协调流域水资源利用为主要目的的单一目标管理阶段自古以来，人们一直依赖流域各种资源进行着各种各样的生产与生活活动，但早期的流域管理活动主要局限在防止和抵御洪涝、滑坡、泥石流等灾害方面.进入18世纪以后，特别是18世纪后半叶工业革命的发生，西方国家人口快速增长，工业飞速发展，对水资源的需求激增，导致水资源短缺现象日益突出，协调流域水资源供需关系逐渐成为流域管理的重要内容[1].由于当时只注重工农业生产的发展，对流域资源出现了过度开发利用的现象，水土流失、土地退化、洪涝灾害加剧等问题并没有引起人们足够的注意，这种现象一直持续到20世纪30年代.1.2以流域水土资源综合利用为主要目的的多目标管理阶段随着科技进步和认识水平的提高，人们发现过度开垦、滥砍滥伐等不合理人类活动是引起水土流失、土地退化和洪涝灾害加剧的重要原因.因而，自20世纪30年代起，逐步开始了以水土保持、洪水灾害治理、水资源调配、航运、发电和旅游等为目的的多目标统一规划与管理[1]，在这一阶段，世界各主要国家相继建立不同形式的流域管理机构，以求趋利避害、最大限度地开发利用水资源.美国田纳西河流域管理局的建立及发展大致代表了国际上流域管理这一阶段的发展历程.20世纪30年代，田纳西流域是全美最贫困落后地区之一，生产水平低下的农业是国民经济的支柱产业，因过度耕种和森林滥伐，水灾频频发生，水土流失十分严重.在当时美国总统罗斯福的倡导下，1933年5月，美国国会通过了TVA（TennesseeValleyAuthority）法案，具有政府职能但运行灵活、兼具私人企业组织优点的田纳西流域管理局（TVA）据此成立，开始全权处理流域水土资源综合开发利用问题，如控制洪水、改善航增刊杨桂山等：流域综合管理发展的历程、经验启示与展望3运条件、水能发电、恢复植被和控制水土流失等.至20世纪40年代中期，田纳西流域已开发了1050km的航运水道，同时成为美国水电生产能力最大的流域，同时，流域内的经济得到了空前发展，农业生产更为合理，森林植被明显恢复.在这一阶段，流域管理模型研究得到了快速发展.其中，在对美国东部地区30个州10000多个径流小区近30年的观测资料进行系统分析的基础上建立起来的USLE模型，影响较大，许多国家用其进行土壤侵蚀量研究.另外一些模型如以自然过程为基础的非点源污染模拟模型CREAMS等也得到了一定的发展.1.3以环境治理与保护为主要目的的流域一体化管理阶段20世纪中叶后，人口数量激增、经济快速发展，导致人们过度开发自然资源引起的水质下降、土地退化、生物多样性减少问题更加突出.许多国家、地方政府以及一些国际合作组织为发展经济而进行的一些流域开发工程项目，在一定程度上又加剧了上述问题的严重性[2].1972年，具有里程碑意义的人类环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，与会各国代表共同发表了《人类环境宣言》，强调在保持经济发展的同时，必须高度重视生态环境保护.生态环境问题的日益加剧，促使流域管理由单纯的资源开发利用管理向流域资源开发与环境保护管理并重的方向发展，各国的流域管理大都增加了水污染控制和生态环境保护的内容，纷纷重视开展污染物产出对流域资源开发的响应及水陆输移过程模拟与控制研究，并颁布污染控制与环境保护相关法律.法国在1964年颁布了《法国水法》，并对流域管理体制进行改革，在从法律上强化全社会重视水污染治理的同时，建立了以流域为基础的解决水问题的机制，将全国按水系划分为六大流域，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局（又称水管局），在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用.英国于1963年颁布了《水资源法》，在英格兰和威尔士共建有29个河流管理局，至20世纪70年代，为集中管理水资源，将上述河流管理局合并为10个.各管理局实行其管辖范围内地表水和地下水、供水和排水、水质和水量的统一管理.1965年美国颁布《水资源规划法》，要求以环境质量、区域发展、社会福利为目标进行水土资源综合规划与管理.20世纪70年代起，荷兰的流域管理机构被授予地区与地方的水质管理权，省级部门水管理和环境管理部门分设的局面逐步被水资源与水环境合二为一管理体制所取代.1972年美国国会颁布《清洁水法》后，作为最早成立的田纳西流域管理局（TVA）又致力于全流域水污染治理、生态保护、休闲娱乐及经济活动的环境影响评价等管理，使流域管理向更综合的方向发展.1.4以人与自然和谐为主要目标的流域综合管理新阶段1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢隆重召开.会议讨论并通过了《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》等纲领性文件，明确提出了“可持续发展”的新战略和新理念：人类应与自然和谐一致、可持续地发展并为后代提供良好的生存发展空间.4湖泊科学16卷至此，人们普遍认识到解决日益严重的人口、资源、环境与发展问题的有效途径是以流域为单元对自然资源、生态环境及经济社会发展进行系统综合管理.1993年英国Gardiner正式提出以流域可持续发展为目标的流域综合管理理念，使得以流域资源可持续利用、生态环境建设和社会经济可持续发展为目标的流域综合管理在澳大利亚、美国、英国等发达国家广泛兴起.近年围绕流域综合管理的研究已经成为区域可持续发展研究的热点.研究内容呈现出微观更加深化和宏观更加综合的方向发展，如由原来单纯水文过程研究转为流域内包括水、沙、营养元素、重金属污染的物质输移过程研究；水土保持研究中不仅仅研究土壤侵蚀、土地退化，而且包括土壤侵蚀产生的非点源污染物导致的环境问题研究；人类活动及生态景观学、流域生态健康、流域生态安全、流域生态承载力成为研究的重要内容.同时，流域水文、流域生态、流域经济和数字流域等分支领域迅速发展，中小尺度流域过程的定量化模拟和“3S”技术的应用，使得流域综合管理向着科学化、规范化的方向进一步发展.2流域综合管理发展现状经验与启示自20世纪30年代美国成立世界上第一个流域综合管理机构——田纳西河流域管理局以来，大多数西方发达国家都已经建立起适合本国具体情况的较为完善的流域管理体制，在流域管理应该管什么、谁来管、如何管，即流域管理的目标、体制、方法等三个重要方面进行有益的探索，并积累了不少成功的经验.表1简单总结了国际上几个典型流域流域管理模式及其成功的经验与启示（表1）.表1国际典型流域管理模式及其经验与启示Tab.1Thepatternandexperienceofinternationaltypicalwatershedmanagement管理机构设置与模式经验与启示欧洲莱茵河流域较早实现国际协调管理的河流，百余年来沿岸各国签订了众多的公约、协定和法规，建立了种类繁多的跨国管理机构，发挥组织协调、依法管理作用.1950年建立的“莱茵河国际保护委员会”（ICPR）.开创了国际合作联合治理污染的新模式，ICPR下设监督机构与各种专业组，各国成立相应机构，成效显著.1．预防为主、源头治理优先，制定严格、明细的规定，规范流域开发行为.2．注重流域管理措施落实的实时监控与效果评估，及时调整.3．注重增加城市、农业区的蓄水能力，减少雨水流失.严禁在洪泛平原进行开发和占用河床空间.4．提出河流生态系统管理新概念，重视河流健康功能，兼顾社会经济因素，利用现代科技的支持.美国密西西比河流域多层次多部门的各种机构组织相互配合的流域综合管理，机构众多，包括军队及联邦政府，州政府相关部门代表组成的机构组织，还有非政府组织.各单位分工明确，形成互补关系，避免因工作重复造成矛盾.若干不同层次的协调1．加强法制建设，制定一系列流域管理相关法规，约束流域各利益方的行为.2．以子流域为单元的全流域综合管理，通过各个机构信息共享及密切合作来实现.3．重视非工程措施，而不是单纯依靠工程技术.增刊杨桂山等：流域综合管理发展的历程、经验启示与展望5组织，协调各方的利益.澳大利亚墨累—达令河流域建立了有效的组织机构系统，由三个层次组成，第一层为国家一级的部级理事会，为最高决策机构，第二层为部级理事会的执行机构，包括流域委员会及其办公室.第三层为社区咨询委员会，负责理事会和社区之间的双向沟通，强调公众参与流域管理.1．流域管理的权威应建立在协商机制上，方案制定阶段的充分参与是落实协议的关键.有效的组织机构系统是落实协议的保证.2．在水分配中，引入新的理论与方法，通过水政策改革土地权与水权分离，提供可贸易的水，形成水市场.3．流域管理过程的科学化、民主化、透明性与公平性中国鄱阳湖流域以省有关部门、地市主要领导参加的“山江湖开发治理委员会”作为流域决策指挥、统筹规划与综合协调机构，定期议事，对重大工程项目进行研究、决策、并协调各行业、地区的行动.各地市、县建立分支机构，形成多层次指挥、协调网络体系.1．打破条块分割，采用统一指挥、