浅析我国高校后勤社会化改革发展走势

浅析我国高校后勤社会化改革发展走势檀坤华20世纪80年代中期，中央正式提出高校后勤社会化改革目标，至今高校后勤改革已经走过23年风雨历程。国务院在上海召开第一次全国高校后勤社会化改革大会以后，我国高校后勤在社会化改革的道路上迈出了实质性步伐，既有成功的喜悦，也有失败的教训，其中酸甜苦辣，高校后勤人是亲力亲为、历历在心。作为这场波澜壮阔的高校后勤改革的一位亲历者，我一直在思考着、实践着、探索着符合学校实际的后勤改革之路。近两年来，不断得到各地有关高校将八年前搭建的后勤甲乙方构架拆除、归并甲乙方职能的消息。一种是保留乙方后勤集团，并入后勤管理处职能；另一种是保留甲方后勤管理处，并入后勤集团的经营服务职能。实际上都是回归到改革前的“总务处时代”。从“起点”到“前点”，再回到“起点”，走了一个大大的轮回，我把这一轮回变化称之为高校后勤社会化改革道路上的“回潮现象”。事实上，高校后勤社会化改革正处在前进的十字路口。是深化改革继续前进，还是维持现状原地休整，或是掉转船头向后转呢？每一所高校都必须作出自己的选择。但在决策选择之前，大家有必要思考清楚这么几个关键性问题：一、二十多年前为何提出高校后勤社会化改革方向1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》明确提出，高校后勤改革的方向是社会化。当年之所以提出高校后勤社会化，基于以下背景：一是计划经济条件下，高校后勤保障机制死板、保障能力脆弱，远不能满足高教发展的需要；二是国家经济实力不强，投资渠道单一、投入偏少，高校后勤基础设施老化、短缺、不堪重负；三是后勤管理理念落后，服务成本过大、人浮于事、效率偏低、浪费严重，不讲究投入产出效益；四是后勤服务队伍素质普遍不高，难以保证服务水平。因此，寄希望于后勤社会化改革，扩大投入来源、引入先进管理理念、降低成本、提高效率、改善服务。当时仅提出社会化方向，却不知如何实现社会化。其间，最有成效的探索行动就是“后勤经费大包干”，绝大多数学校都尝试过包干之路，取得了一定效果，至少有利于降低成本、减少浪费，提高后勤工作者的积极性。但是，这种包干制改革不彻底、不持久，成效有限，不能解决根本问题，未能使高校后勤面貌发生根本性改观，只能说是计划经济体制下的一种改良性探索。于是，希望借助社会的力量来化解高校后勤矛盾，使高校后勤服务与社会第三产业之间互通有无，互补互利互惠，最终形成社会化的高校后勤服务体系。二、十年前为何决定快速启动高校后勤社会化改革1999年国务院决定快速启动高校后勤社会化改革，于当年底召开第一次全国高校后勤社会化改革工作会议，中央政治局常委、国务院副总理李岚清同志到会并发表重要讲话，各省分管教育的副省长、教育厅长及部分高校书记、校长参会，高调出台改革政策：快速实现后勤人员与学校行政剥离，组建校内后勤服务实体并积极创造条件使之注册为独立法人资格；推进学生公寓、学生食堂社会化建设步伐；要求各地积极探索高校后勤社会化服务体系。紧接着召开了第二、三、四次全国高校后勤社会化改革工作会议，强力推进改革，在中华大地掀起一浪又一浪高校内部管理改革。这场史无前例的改革，激发的动因是多方面的，主要有下面几个：１．全球经济一体化趋势明显，世界各国之间竞争日益激烈，科学技术因素凸现。中央审时度势，果断启动科教兴国、人才强国大策，扩大高校招生规模，推进高等教育“大众化”，加快科学技术人才培养速度，提升国民教育水平，把人口大国变成人力资源强国。这是大势。２．国家宏观经济形势趋好，社会财富增加，人民群众送子女“上大学”的欲望强烈，数以百万计的青年学生想继续深造，而高校的招生规模远远不能满足，制约招生规模的“瓶颈”就是高校后勤设施严重缺乏，冲破“瓶颈”迫在眉睫。这是主因。３．高校自身发展亦处在蓄势待发之际，教职员工的改革激情空前高涨，特别是改善办学条件，扩大招生规模要求迫切。这是内因。这样一来，从国际竞争、经济发展、民众意愿、高校需求等方面，为高校后勤社会化改革创造了不可多得的有利时机，于是掀起了那场轰轰烈烈的高校后勤社会化改革。三、当前高校后勤社会化改革的困难和阻力到底是什么国务院制定的高校后勤社会化改革方案是三步走的方案。快速走出后勤从内部与行政剥离第一步之后，后勤社会化改革就进入攻坚时期，几年来一直处于胶着状态，少数“勇士”上下呼号、左冲右突，但进展甚微。十来年的改革实践说明，当年的三步走方案比较理想化，至少目前中国的国情及相关条件尚不具备。回顾改革历程，应当说政府努力了，社会出力了，学校尽力了，家庭费力了。没有政府的领导号召、会议推动、政策支持，改革难以启动；没有社会、银行、企业界的参与，学生公寓、食堂等后勤服务设施不会得到迅速改善；没有学校积极改革、大胆借贷、艰苦奋斗，办学规模不可能满足扩招需要；没有学生家庭倾其所有，出钱出力支持，大众化教育很难快速实现。应当说，高校后勤社会化改革为实施科教兴国、人才强国的战略部署立下了汗马功劳，其积极作用有目共睹。毋庸质疑，高校后勤社会化改革三步走方案，的确遇到困难和阻力，走出第一步之后就步履维艰，陷入困境。现在，剥离者十之八九，成为独立法人实体者十之一二，形成高校后勤社会化服务体系者寥寥无几，可以说高校后勤社会化改革三步走方案已经搁浅。困难和阻力概括起来有三条：第一，从国家宏观政策层面看，高校后勤社会化改革的第二步战略目标难以完成。分离后的实体要注册为独立法人，法律制度性障碍太多。例如后勤房屋及固定资产所有权不易分割，既无法规依据，又无政策指导，也无实践借鉴，几家“贸然”注册者，在资产分割上多是一笔糊涂账，难以做到产权清晰。实体纳税政策问题一直未能解决，以往只有临时性文件，没有稳定明确的法律规定，今后到底有没有优惠政策尚不清楚。前述这些关键性问题不理清，后勤实体就难以实现可持续发展，各地高校后勤改革的第二步就无法落地。第二，从高校内部管理制度看，分离后甲乙方职能很长时间内理不清，长期闹矛盾，对后勤服务质量造成负面影响；服务成本核不准确，“拨改付”标准难以出台，甲方乙方常常为经费扯皮；校内人事制度改革不同步，“老人老办法、新人新办法”各有各的理解，乙方并不能真正享受企业那样的用人自主权；还有，学校对后勤的指挥没有计划经济时代那么方便，对乙方的收入分配政策不易掌控等。校内各方对后勤改革效果评价不一，仁者见仁，智者见智。第三，从我国高校后勤特性看，高校后勤要不要姓“教”、要不要姓“社”的问题讨论了很长时间，在中国特色社会主义制度下，高校后勤除必须遵循经济价值规律和教育基本规律外，还要遵循社会政治规律。最典型的是2007年以来物价上涨，而政府却要求高校食堂伙食供应稳定不涨价。粮油食品价格飞涨，人工成本大幅上升，除教育部高校和少数地方重点大学得到些许政府财政补贴外，绝大多数学校的稳定成本由后勤实体“买单”。全社会的饮食业均已多次调价，惟独高校不被允许，理由是高校食堂价格事关高校和社会的稳定。2008年春季，政府关心大学生生活，给全体学生发放伙食补贴，仍然不主张学校食堂调价。为了维护稳定的需要，高校是坚决地无条件执行。许多社会餐饮企业不得不从高校“撤离”，最后还是靠学校后勤“顶上去”。由此可见，高校后勤工作不仅仅具有经济特性，还有教育特性和政治特性，不明白这一点，就可能引发社会震荡，威胁社会安定。高校后勤碰到的困难和阻力很多，这里仅指出三条主要的。正是由于上述因素，使得高校后勤社会化改革步履维艰，难以突出重围。四、高校后勤社会化改革“回潮”又意味着什么高校后勤遇到许多难以逾越的障碍，徘徊不前，改革方案“搁浅”。改革犹如逆水行舟，不进则退。所以，一些地区高校干脆合并甲乙方，或取消后勤管理处，或取消后勤集团，组成一个传统意义上的总务处或后勤服务中心，基本退回到改革前的状态。高校后勤社会化改革“回潮”意味着什么？意味着对甲乙方管理体制的不满，意味着对传统意义上的总务处统一管理模式的留恋，也意味着对高校后勤社会化的无奈。我认为，对高校后勤社会化改革“回潮”应持谨慎态度。首先，高校后勤社会化大方向是正确的。高校千万不要“好了伤疤忘了痛”，再也不能把后勤办成“小社会”。计划经济时代的后勤管理无法借鉴和发挥现代企业管理制度中的许多优势，是高消耗、低效益，不讲投入产出，不符合社会主义市场经济发展规律。其次，前些年的改革是富有成效的。改革推动了高等教育事业的大发展，有力地支撑了精英教育向大众教育的转变，极大地改善了后勤服务基础条件，有效地调动了广大后勤员工的积极性，促使后勤人思想观念和服务理念大转变，服务质量和水准大幅度提升，师生满意率不断提高。这些都是看得见、摸得着的显性进步，来之不易。再次，千万防止改革落入“分久必合、合久必分”的传统怪圈。在中国的历史上，常常发生着分分合合、合合分分的故事，一代一代地上演着分分合合的旧剧，这是一种简单的物理性变化，推动社会进步的作用微弱，很难产生深远的历史影响。最后，高校后勤社会化改革“回潮”是计划经济思维使然。虽然社会主义市场经济有十几年的探索与实践，不能否认，在人们头脑中还存留着计划经济思维惯性。在高校广大干部、教师、学生的思想中，普遍存在着“双重经济规则观”，当市场经济规则对其有利时，要求按市场经济规律办事；当市场经济规则对其不利时，则主张按计划经济规律办事。例如校内教工公寓服务问题，一方面希望像社会上居民社区商业服务那样干净、安全、有序，一方面又不愿承担商业服务那样的物业费，也不愿接受居民社区那样的严格盘查管理。所以，总对后勤服务机构不满意。其实，后勤实体中的许多员工同样持有“双重经济规则观”，忽左忽右，忽冷忽热，关键是计划经济思维惯性在起作用。“双重经济规则观”的广泛存在，说明改革的思想准备、理论准备、舆论准备都不成熟，还要有一个继续深化提高的“熟化”过程。思想观念不到位，改革的阻力就难以消除，进展肯定缓慢甚至出现倒退。至于高校后勤社会化改革“回潮”现象正确与否，应视各校的具体情况，不能一概而论。一些学校的甲乙方体制已走到尽头，转回来不失一种明智选择，不值得大惊小怪。如果目前运行机制尚能正常运转，我建议不要盲目跟风、轻易合并，再走一程看一看，因为分开极不容易，合起来倒是一件比较简单的事情。五、高校后勤社会化改革如何深化不管形势如何发展，高校后勤社会化大方向是应该坚持的，这已成为社会各界人士的基本共识。政府教育管理部门和高校后勤工作者应当继续思考高校后勤社会化如何深化如何发展。对此，我的看法是：１．要坚持高校后勤社会化改革不动摇。二十多年后勤改革积累的经验和教训都是财富，高校一定要珍惜当前取得的成果。改革起步较早、基础扎实、条件优越、环境宽松的高校，要继续探索后勤实体法人化道路，为高校后勤改革探出一条新路。２．目前后勤实体健康发展、服务质量良好的高校，要稳扎稳打，一步一个脚印地向前推进。哪怕在现有阶段运行十年二十年，也是正常的。只要比计划经济时代那种“大锅饭”式服务效果好，就不要急着走回头路。改革就是逆水行舟，一篙松劲退千寻，坚持就是胜利。３．对于那些地理环境较差、基础条件比较薄弱的高校，甲乙方模式矛盾重重，实在无法继续，不妨走点回头路，但一定要实事求是，坚持从实际出发，这样选择也是明智之举。另外，还有一种更大胆的选择，就是干脆将后勤服务业务全部托管给社会企业，或是其他高校的后勤实体，完全社会化，这种方式比较适合自身后勤队伍偏少的学校。４．政府有关部门一定要高度重视高校后勤社会化工作，既然是由中央政府启动了高校后勤社会化改革，就不能半途而废，坐视不管，任其发展；而是要根据社会生产力发展状况，适时出台相关政策，支持、引导和推动高校后勤社会化改革。世界各国的实践证明，没有政府的主导，高校后勤社会化不可能实现。５．之所以高校后勤社会化改革受阻，除了社会生产力发展水平制约因素外，更主要是整个社会对高校后勤社会化的认识没跟上，人们的思想观念没跟上，这是问题的关键。高校后勤社会化服务体系的实现，一方面等待国民经济的进一步发展，经济是发展的基础；另一方面就是等待人们思想观念上升到一个新的层次，思想观念引领发展。所以，中国高校后勤社会化不是不可能实现，而是当前时机不够成熟。我们要做的事情，就是要积极地创造条件，一步一个脚