城市总体规划修编的评估体系

生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集城市总体规划修编的评估体系郎朗岂野摘要：新版的《城乡规划法》严格了城市总体规划的修改程序，并将城市总体规划修编的评估工作列为规划动态实施机制的重要环节。为适应《城乡规划法》对城市规划实施工作的这一新要求，现对城市总体规划修编评估的方法与分析框架进行初步探讨，力图构建起一整套相对完善合理的修编评估体系，以利于总体规划修编。我们主要将从评估人员的构成、评估形式的确定、修编评估内容的选择、评估方法的选择、评估结果的确定等五个方面入手来规范城市总体规划的修编评估工作。本文的结论将为今后城市总体规划的修编评估工作提供参考。关键词：评估修编评估形式评估内容决策体系《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）于2008年1月1日起施行。作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律，《城乡规划法》的出台必将会对城乡规划工作产生重大深远的影响。新版《城乡规划法》在旧版《城市规划法》的基础上，很多方面都已经作了更为详尽的阐述，但在此我们仅对城市总体规划修编的评估进行一定的阐述。在新的《城乡规划法》第七条规定：“经法定批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”第四十七条规定：“有下列情况之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：……（四）经评估确需修改规划的；……。”第四十六条规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征询公众意见。”通过以上条款，《城乡规划法》严格了城市总体规划的修改程序，并将城市总体规划（下称总体规划）的评估工作列为规划动态实施机制的重要环节。为适应《城乡规划法》对城市规划实施工作的这一新要求，现对城市总体规划修编评估的方法与分析框架进行初步探讨，力图构建起一整套相对完善合理的修编评估体系，以利于总体规划修编。1总体规划修编的评估体系依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对于依法批准的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，不得随意进行调整与修改。同时，在维护规划实施严肃性的前提下，《城乡规划法》考虑到规划实施的动态过程以及实施的复杂性，对规划修改的条件做出了规定，在如下情况之下，可以依法进行规划修改：一、上级人民政府制定的城乡规划发生变更，应及时对规划进行修编。这是因为，城乡规划的制定必须以上级人民政府依法制定的城乡规划为依据，必须在规划中落实上级人民政府在上位规划提出的控制要求。而当上级人民政府制定的规划发生变更时，就应当根据情况及时调整或修改相应的下位规划，否则的话，就会造成上下位规划之间的脱节，导致规划实施的失1生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集控。二、当行政区划发生调整时，应及时对规划进行修编。这是因为，行政区划是国家的结构体制安排，是国家根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关的法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素，按照一定的原则，将全国领土划分成若干层次和大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置相关的地方机关，实施行政管理。城乡规划的编制和实施，与行政区划及城乡建制有着密切的关系。依据《城乡规划法》的规定，地方城乡规划主管部门只能在政府行政管辖区域内依法行使城乡规划的实施管理职能。因此，行政区划的调整将会影响城乡规划的实施。从保障城乡规划依法实施的角度出发，应该在行政区划调整后，及时根据情况做出规划修改。三、国务院批准增加重大建设工程，也应及时对规划进行修编。这是因为，国务院批准的重大建设工程项目，是从国家经济社会发展全局的考虑进行选址建设的。毫无疑问，这些重大建设项目对国家的发展具有举足轻重的作用，同时也会对项目所在地的区域发展带来重要影响。从城市规划的角度而言，要认真研究重大建设工程对城镇发展、用地布局以及基础设施的影响问题，做好协调工作。例如，大型工业企业选址就涉及到城镇的交通运输、能源供应、污染排放与处理、生活居住等设施的衔接，其布点与城镇的发展方向、用地布局和环境质量有着密切关系，有时甚至会造成城镇性质与布局结构的重大变更，对城镇发展产生深远的影响。因此，对于国务院批准的重大建设工程，应根据情况做出相应的规划修改。以上对城镇总体规划进行修编的三种情况，是从城镇总体规划的上一层规划及国家的统筹布局的角度考虑的，在定期的规划实施评估中，不需要城市总体规划组织及编制单位进行过多的探讨，只需要明确上一层次规划调整内容，并相应的对本层次的规划进行调整即可。四、经评估确需修改规划的。地方人民政府在实施省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的过程中，如果发现规划规定的某些基本目标和要求已经不能适应城市经济建设和社会发展的需要，如由于产业结构的重大调整或者经济社会发毡房面的重大变化，造成城市发展目标和空间布局等的重大变更，要通过认真的规划评估，来确认是否有必要对规划进行修改。如果规划评估认为，确有必要对原规划做出相应修改的，要依法进行修改。五、城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。城乡规划审批机关从统筹全局和区域发展的需要出发，认为确有必要对有关城乡规划进行调整的，应责成有关地方人民政府组织进行规划的修改工作。以上的第四、第五条，在进行城市总体规划修编之前，应当进行总体规划的评估工作，对于本层次规划修编的评估工作我们主要从评估人员的构成；评估形式的确定；修编评估内容的选择；评估方法的选择；评估结果的确定等五个方面入手，并希望以此初步建立起一整套总体规划修编的评估体系。2生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集1.1评估人员的构成。总体规划修编的评估工作，既是一项专业性很强的技术工作，同时也是一项要求协作性很强社会工作，它涵盖了人们生活的方方面面，包含着多种利益群体的相互关系，由此，我们认为,总体规划修编的评估人员应该由多种不同背景的人共同组成，以听取来自各方面的声音。其中包括：规划行政主管部门的公务人员和城管、监查部门的公务人员（各不少于一人）；与城镇规划及建设相关的各部门的主要负责人（各不少于一人）；规划及各相关专业专家（不少于五人）；城镇居民代表若干人（可将城镇划分为面积不等，人口大致相同的若干个区，每个区派出相同数量的代表；或者如果城镇已有现成区划，也可按照现行的区划划定区域，每个区域派出相同数量的代表）；以及与规划修编有利益相关的群体的人员代表。参加评估的代表们来自不同的人员群体，则可以以其各自不同的经历，从不同的视角来审视规划的编制和实施工作，进而发现其中的不足。同时，丰富规划评估人员的构成，也极大降低了由于原有规划评估工作只局限于少数专业人员而造成工作失误的可能。更为重要的是，民众代表能够得以在规划评估会议上代表一方群众发言，陈述意见，将极大调动起民众的规划参与热情和监督热情，大家不再只是对规划冷眼旁观，而是开始把规划工作当作关系到切身利益的事情来看待。在新的《城乡规划法》中，政府对规划的定位已经由以命令为主转向以服务为主，这充分体现了以人为本的人本主义关怀思想，这也必将促使我们的规划工作朝着更加人性、科学的方向发展。1.2评估形式的确定规划的评估工作由规划的组织编制机关组织；评估形式采取论证会的形式进行；参会人员的构成形式请参考上款；评估频率建议每年一次，具体时间定在政府年度工作报告和新一年的工作计划拟定之前。规划评估形式的确定，重点是要将规划评估工作提到政府的工作日程上，使其成为年度工作总结中必不可少的一部分，为下一年的政府工作部署提供依据1.3修编评估内容的选择根据被评估内容是否可以直接认定修编，我们可以将评估内容分为两类：确定性的修编内容和不确定性的修编内容。1.3.1确定性的修编内容确定性的修编内容除《城乡规划法》中第四十七条所规定的前三条外，还应包括以下内容：1.3.1.1由于人口变动引起规划修编：1)大型建设项目（如：基础设施项目，产业项目）的引入，使城镇人口迅速增长，城镇用地也随之扩张，原规划应随之进行调整；2)不可预知的自然及人为灾害（如：山体滑坡、下陷、地下水出现漏空、地震，战争等）引起城镇人口数量的大幅减少，城镇用地也随之萎缩，原规划应随之进行调整；3生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集3)城镇人口改革或区域经济发展政策的调整，引发的人口机械增长率加大或降低，规划也需进行相应修改。1.3.1.2由产业变动引起规划修编1)环境保护意识的增强、区域内资源结构的改变或新的产业项目的引入等引发区域内经济结构的改变，并连带城镇布局，交通，基础设施等相关部门的调整等，应根据情况做出相应的规划修改。1.3.1.3由自然或人为灾害引起规划修编1)自然或人为灾害（如：山体滑坡、下陷、地下水出现漏空、地震，战争等）引起城镇人口数量大幅减少，城镇用地萎缩或局部城镇功能瘫痪等，应根据情况做出相应的规划修改。1.3.1.4由政策变动引起规划修编1)由于国家政策、法规，或地方政策（如优先发展的产业部门或区域等）的变更，引起重点发展城镇的改变，城镇规划布局的改变，，应根据情况做出相应的规划修改。1.3.1.5由资源变化引起规划修编1)不可预知的文化资源的出现对城市形态的影响，例如：地下遗址，文物古迹等；不可预知的自然资源的出现对城市形态的影响，例如：地下煤炭，天然气等资源的勘测发现等，引起城镇规划布局的改编，或为城镇建立新的经济项目（例如：发展新的产业项目、旅游业等）提供的机会，应根据情况做出相应的规划修改；2)风景名胜区，自然保护区、历史文化遗产区、传统街区、文物古迹单位等一经认定，便需实施特殊的管理与保护措施；并应进行相应的规划修改。1.3.1.6由设施变动引起规划修编1)大型基础设施（例如：高等级公路，机场等）的建设，使原定城市的发展方向受阻或提供了新的发展机会等，规划需要进行相应修改。1.3.1.7由于规划新增内容引起规划修编1)本次《城乡规划法》的调整，对旧版的《城市规划法》的内容作了大量地增减，在具体的法条中增加了体现防震减灾、公共卫生、公共管理等多个方面的硬性内容，政府的规划编制部门应及时组织增加相关内容。1.3.1.8对错误的规划内容进行修编1)由于历史原因，如在在评估中发现规划内容有违反现行规划法规、规范的现象(如：规划与土地利用总体规划不符，将基本农田和优质高产田化为城镇的建设用地；盲目扩大城市规模和建设规模；占用城市蓝线和绿线进行建设等)，应及时对规划进行修编。以上八种情况，为基层规划因子发生改变，在此情况下，我们可以认定其规划必须修编。1.3.2不确定性的修编内容在规划的实施年限内，如果在现状城市建成区内，发现设施不足的现象（其原因可能是由于其周4生态文明视角下的城乡规划——2008中国城市规划年会论文集边的用地尚未按照规划建设完成），如此一来，便会出现在规划期末，城镇各项用地的理性分配与在规划进行各阶段中，城市用地布局不合理的矛盾。其中可包括：绿地，广场面积不足或分配不均，公共服务设施不足或分配不均，道路不畅、对外交通设施不足或分配不均，市政设施容量不足或分配不均等。这些不均衡问题是琐碎的，伴随着城镇的发展建设逐渐显现。由于规划并非是一个终极的、静止的状态，它需要在实施的过程中，与外界不断地进行信息反馈及分析，并以此来矫正规划布局及管理的缺陷，并实现城镇长期的、动态的发展。具体可采用以下措施进行各方面的反馈工作：1)通过制定调查表格，进行民意调查，确定引起居民生活不便，民众急切希望完善或改进的项目及期望完善程度；2)在规划的学术界，对于各种新的规划理念和方法的讨论始终在蓬勃地进行着，而从事总体规划编制工作的设计人员和从事总体规划执行工作的政府管理人员却普遍由于日常工作繁重，而致使其在规划理念方面存在或多或少的不足，这样必将给规划的编制和管理带来极大的局限。所以，在总体规划的制定和执行的各个层面都应多方面，多渠道地征询专家建议，广泛吸取有益的规划理念及管理方法，并进而将规划工作引入到一个更加客观、理性，并立足于长远发