土地整治及其规划-新型城镇化背景下的土地利用规划研究

《土地整治及其规划》结合论文——新型城镇化背景下的土地利用规划研究新型城镇化背景下的土地利用规划研究摘要：在新型城镇化背景下，探讨土地利用规划的研究背景、地位、作用以及实施过程中所遇到的困局，最终得出结论如何进行土地利用规划。一是土地利用规划要实现回归与转型，二是土地利用规划应当主动地服务城镇化发展。关键词：新型城镇化、土地利用规划、研究一、新型城镇化与土地利用规划的概念新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。与人们日常生活中单纯从字面理解的意思不同，城镇化，就是指涉及社会方方面面、关系到大至都市，小到农户的产销、合作、互动、和谐的新型社会关系。土地利用规划亦称土地规划。是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。目前，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。二、土地利用规划的研究背景在中国快速城镇化发展进程中，土地是经济社会发展的空间载体，土地利用规划面临着既要保护耕地红线又要保障经济社会发展用地需求的两难局面，存在一些需要下大力气加以解决的问题。张曙光认为土地利用规划还没有起到应有的作用，目前，土地用途构成很不合理，例如，全国各地都在争相建设工业开发区、旅游开发区、文化新区等，其中的浪费很大。冯长春认为当前耕地保护和城市发展用地的矛盾比较大，土地利用规划既要促进城市发展也要保护耕地。城市建设用地要集约化利用，农地也要走规模化和集约化经营的道路。冯广京认为土地利用规划在新型城镇化发展中面临很多挑战，不同地区有不同的特点。其中城镇化发展中突出的三个问题，一是农村人口的转移，二是城镇化所需要的土地，三是城镇化所需要的资金，地方政府希望通过土地来解决，这在很大程度上受到土地利用规划的约束和制约。三、土地利用规划的地位与作用土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。张曙光认为土地利用规划的作用一是要合理利用土地，做到土地利用结构上的合理配置；二是要在土地数量上做到节约使用和有效利用，因为土地资源是有限和稀缺的。冯长春认为土地利用规划在控制城镇建设用地快速扩张方面起到了重要作用，城镇增长边界在规划中确定了，城市就可以集中紧凑布局和集约发展，提高土地资源的利用效率；同时，规划在控制土地供给总量的前提下，刚性与弹性相结合，对保护耕地和促进城镇发展都起到了指导作用，既促进城市发展，又保护了耕地。冯广京认为土地利用规划在促进新型城镇化的发展中作用很重要，一方面可以通过主动服务促进城镇化的健康发展，另一方面也可以被动的方式适应城镇化的发展，两个不同的出发点导致其在新型城镇化发展中所处的地位和发挥的作用也会有所不同。新型城镇化要求利用好土地利用规划这样的工具，主动参与其中，从而更好地引导和促进新型城镇化的健康发展。白中科认为土地利用规划的核心是土地资源的布局和利用时序安排，其在新型城镇化中应起到“护航”的地位，一是为城镇化提供供地保障，即在用途管制制度的数量控制下，通过土地利用总体规划对新增建设用地的初次分配，为城镇化、工业化中期发展阶段提供用地数量指标支撑；二是保障城镇化建设与农业、生态的和谐性，即在用途管制制度的空间管制下通过土地利用规划对新增建设用地进行布局引导。杨挺指出土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，科学编制和实施土地利用总体规划，合理安排城镇化的用地规模、结构、布局和时序，对于促进新型城镇化科学理性发展具有重要意义。四、现有土地利用规划在新型城镇化发展中面临的挑战土地利用规划是去主动引导科学健康的城镇化还是仓促或盲目地服从一些地方城镇化对土地规划修改的要求？这是一个非常大的挑战。如何去应对这种挑战，在既能促进城镇化健康发展又能确保节约集约利用土地的前提下，是否和如何调整土地利用规划是一个重要的战略抉择。白中科等认为规划中存在的问题一是规划的体系没有理顺到现在各地，住建部门的城镇规划、国土部门的土地规划、发改委部门的国民经济与社会发展规划，很难衔接，致使一地多用，“一女多嫁”的现象频出。二是规划的科学性无法保证，目前的土地利用规划在实际操作中仍然是停留在行政命令“分指标”的阶段。土地规划面临的最大挑战是规划编制体制的革新，以及规划科学技术的进步。蔡继明认为中国的土地实行两种所有制，城市实行国有制，农村实行集体所有制，两种制度没有做到同地同权同价，土地利用规划对不同所有制的土地应一视同仁。郑风田认为中国大都市的潜力还远未得到发挥，跨省人口城镇化如何激励，城镇化后的农民承包地与宅基地如何释放和农民承包地确权颁证后所引发的新矛盾是土地利用规划需要关注和解决的问题。方创琳认为中国的城市化是一种高能耗、高水耗和高地耗的高资源消耗的城市化，这种高资源消耗的城市化在未来20年内将难以改变。建设用地越来越紧张，未来新型城镇化亟需解决建设用地从哪儿来的问题。五、新型城镇化与土地利用规划的关系中国要走什么样的新型城镇化之路？对此，党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议已经指明了方向和路径。然而，当土地规划“遇上”新型城镇化，会发生哪些“化学反应”？由中国土地学会土地规划分会主办的“新型城镇化与土地规划研讨会”在京召开，来自全国的40多位专家学者齐聚一堂，聚焦新型城镇化发展中土地规划改革的思路和方向，共谋未来发展良策。“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”，中央城镇化工作会议提出了推进城镇化六大主要任务：推进农业转移人口市民化；提高城镇建设用地利用效率；建立多元可持续的资金保障机制；优化城镇化布局和形态；提高城镇建设水平；加强对城镇化的管理。新型城镇化究竟“新”在哪里？研讨中，与会专家一致认为，新型城镇化是以人为本的城镇化，根本目的是实现人的无差别发展，对土地规划管控提出了更新、更高的要求。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军指出，目前我国城镇化发展存在的主要问题是速度快，质量不高。具体表现是，人口城镇化快于人口市民化，个体的城镇化快于家庭的城镇化，土地城镇化快于人口城镇化。“新型城镇化的核心是人的城镇化、生态文明、新型城乡关系的构建。未来30年，要按照三中全会的精神，走城乡一体、共享平等的城镇化道路，既要缓解城乡差距，又要降低整个国家城镇化的成本。”“应该将生活方式城镇化作为新型城镇化的核心任务，努力实现进城农民工和乡村居民的都市化生活。”同济大学教授石忆邵在分析了日本、韩国、欧洲等国城镇化发展的基础上指出，国土空间利用要将公众福祉作为规划的首要目标，分区管制与用途管制相结合，城市建设用地占土地总面积比重一般不宜超过30%。新型城镇化需要从“土地”破题，以土地利用方式的根本转变，促进城市发展的转变，提升城镇化发展的质量，这离不开土地规划的强力支撑。规划分会主任委员董祚继认为，促进新型城镇化健康发展，土地规划应解决好“人往哪里去”、“地从哪里来”问题，构建和谐的人地关系，创新节约集约用地机制。“新型城镇化是以人为本、协调发展、产城融合、城乡一体、集约发展的城镇化。”江苏省国土资源厅规划处处长顾讯建提出，土地规划要在建立人地挂钩机制、合理配置大中小城市和小城镇用地布局、统筹生产生活用地空间、协调推进城镇和新农村建设、促进用地方式根本转变上发挥管控作用。六、土地利用规划中产生的困局土地规划有利于引导土地资源在城镇化的过程中优化结构、提高效率、释放空间、盘活存量，解决城镇化、工业化发展的用地需求，为新型城镇化提供支撑。然而，大家也指出，现行规划仍存在一些问题，尚不能完全适应新型城镇化的需求和真正发挥引领作用。未来要切实提高规划统筹管控能力，发挥好在促进新型城镇化发展中整体管控、用途管制、计划调节作用。北京大学教授林坚回顾并对比分析了我国的三轮土地利用规划发展历程，认为现行第三轮规划仍存在四大问题：一是横向不协调，即土地规划与城乡规划目标差异大、话语不一致、分类标准不统一；二是纵向不衔接，即省市级规划与县乡级规划衔接不够；三是地位不权威，即规划修改频繁，整体管控作用未充分体现；四是机制不健全，对土地产权关注不够等。北京市国土资源管理局规划处处长孙建中指出：“过去，我们的土地规划更多地关注事，而较少关注人；更多地强调责任，而较少强调利益；过分强调目标，而较少强调过程。”董祚继则提出，现行土地规划编制的科学基础、民主基础、法制基础还不够实，规划统筹管控能力不够强，擅自修改规划、随意违反规划的问题比较突出；空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突；农村土地规划工作基础相对薄弱。在中国科学院地理科学与资源研究所教授刘彦随看来，目前村镇土地利用规划缺位的状况，导致了“乡村病”的普遍存在。《中国土地科学》执行总编冯广京认为，不少地方的土地规划未能充分体现民意，以致影响了规划的权威性和实施效率。七、建议1）在新型城镇化的背景下土地利用规划要实现回归与转型“土地利用总体规划的发展趋向即‘管’‘用’规划，也就是空间管制+合理利用+可实施。”林坚认为，规划的实质是基于土地发展权的空间管制，未来要把握土地利用规划在空间规划体系中的功能作用。此外，用途管制要从“二维”管制迈向“四维”管制，不限于土地用途、转用许可等，应进一步增强平面布局、集约利用、权益维护等要求，真正显化土地价值。中国人民大学教授严金明表示，土地规划应回归本位，“真正目的应该是科学合理地管控和布局，而不仅是强调耕地保护或节约集约用地单方面目标。”他建议，要进一步强化规划的用途管制功能，注重土地发展权的概念，启动《土地规划法》立法，改变当前规模与空间完全对应的规划模式，实行近期规模管控与长远空间管控的适当分离，增加规划弹性。杨保军提出，在新型城镇化背景下，应探讨土地规划与城乡规划的融合。他认为，土地规划的思路是“保”，以静态作为目标，不变应万变，约束变化。而城乡规划则强调“变”，以动态为目标，以变促变，希望在变化中达到动态的优化。因此，两规融合就是要动静结合起来，在变和不变之间寻找平衡。结合上海城镇化发展实际和阶段特征，该市规划和国土资源管理局总规处副处长周甬涛认为，土地利用总体规划应实现“三个转变”：规划的价值取向应由经济驱动的传统发展观转变为以人为本的科学发展观；规划的发展模式应由土地利用的外延扩张发展型转变为内生增长型，树立极限思维和底线思维；规划的理念应由规划的技术规定向规划土地综合政策安排转变。“土地规划的变革涉及三个方面。”原国家土地管理局高级农艺师郑振源指出，首先，规划的功能要从土地资源配置转变为市场配置；其次，内容要发生改变，不再是控制性指令指标的汇编，而是根据提出的规划目标，用指导性的指标来反映预期要达到的土地利用情况，对公共设施用地进行示意性规划，并提出实施保障措施等；最后，规划方法的改变，要采取公众参与式的方式，让规划相关者全程参与。2）在新型城镇化背景下土地利用规划应当主动地服务城镇化发展严金明等认为土地利用规划需要秉持“提高效率、优化结构、盘活存量、释放空间”的原则，在5个方面进一步改革。（1）规划目标的改革方向，包括新型社会目标、新型经济目标和新型生态目标。（2）规划主体的改革方向，突出“以人为本”的规划思想，加强公众参与、促进公开监督、协调利益均衡。（3）规划任务的改革方向，土地利用规划