澳门航权问题及其发展策略

air_traffic_right_issues_JiangChaoYang澳门航权问题及其发展策略澳门科技大学法学院副教授蒋朝阳法学博士摘要本文通过对国际航权的法律框架及其发展、中国内地航权政策的发展以及香港特区航权政策的发展的分析，认为航权开放、特别是第五航权的开放成为中国未来航空市场开放的重要趋势，并结合对澳门特区航权的法律框架和现状的分析，提出澳门特区航权发展的主要策略。全文分为五个部分：一、国际航权的法律框架及其发展；二、中国内地航权政策的发展；三、香港特区航权政策的发展；四、澳门航权的法律框架及其现状；五、澳门航权的发展策略。一、国际航权的法律框架及其发展航权，即国际航空运输运营权，有的称为空中自由权、业务权。业界在使用“航权”一词时常常是上述几个词的混同使用。航权的概念产生于1944年的“芝加哥会议”。1《国际民用航空公约》第1条规定：“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权。”这一条是对国家领空主权的规定。正因为有领空主权，所以，公约第6条规定：“除非经一缔约国特准或其他许可并遵照此项特准或许可的条件，任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该国领土”。这一条就是航权的规定。根据这一条的规定，航权是指一国给予外国指定航空公司定期国际航班在该国领土上空飞行或进入该国领土指定地点进行运营的特准或者许可。从上述航权概念的产生来看，航权这个词似乎有下列特征：1、航权是国家享有的权力，不是地方政府的权利（在联邦制国家，国家的航权，各州也不享有），也不是航空公司、机场的权利；2、航权是国家用来与另一国家交换的权利，是一种“对价”；3、航权不是“权利”，与私法上的权利概念不同，不是与生俱来的权利，而是国家给予另一国家的特准或者许可，即国家特准或者许可某一外国航空公司的定期国际航班在该国领土上空飞行或进入该国领土指定地点，并进行上下客、货、邮件的运营活动。但是，在国际航空运输业务中，常常用“航权”一词来表明一个国家或地区的航点对另一个国家或地区的航点的权利，或者一个国家或地区的航空公司对在另一个国家或地区享有的权利。在这个意义上，航权就包括市场准入权、运力权、定价权；其中，市场准入权又含有航线权、业务权和经营权。2根据上述分析，我们在这里借用“航权”这个词来分析作为中国的特别行政区――澳门特别行政区与中国其他地区、澳门特别行政区与外国之间航空运输发展的法律问题。1参看：邵津主编：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2000年11月出版，第162页。21、运力权(capacityrights)是指航空公司使用机型大小和经营班次数量的权利。2、定价权(pricingrights)，指航空公司决定运价的权利。航空运价是指旅客、行李和货物运输的价格(或应付的款额)和适用这些价格(或应付的款额)的条件，包括代理服务和其他辅助服务的价格(或应付的款额)和条件，但邮件运输的报酬和条件除外。3、航线权(routerights)。通常由始发点、经停地点、目的地点和以远地点相连接而构成。4、业务权(trafficrights)，是指一国给予外国指定航空公司定期国际航班在该国的飞越、经停或在该国上、下旅客、货物、邮件的特准或者许可。5、经营权(operationalrights)，指航空公司符合法律和规章的规定，获得航空主管当局颁发的经营许可，经营航空运输业务的权利。参看邵津主编：《国际法》，第163－164页。1air_traffic_right_issues_JiangChaoYang（一）航权的法律内容在国际航空法上，规定航权的主要有两个国际协定。一个是在1944年芝加哥会议上产生的《国际航空运输协定》，另一个也是1944年《国际航班过境协定》。前者也称为“第一个自由协定”(FirstFreedomsAgreement)，规定了“五种自由”；后者也称为“两种自由协定”（TwoFreedomsAgreement）。《国际航空运输协定》规定的“五种自由”分别是：第一种自由：飞越权；第二种自由：技术（非商业性）经停权；第三种自由：目的地下客权，即卸下来自航空器所属国领土的客、货、邮的权利；第四种自由：目的地上客权，即装载前往航空器所属国领土的客、货、邮的权利；第五种自由：中间点权或以远权，又称至第三国运输权／授权国至以远点的运输权，即在该国装载或卸下前往或来自任何第三国领土的客、货、邮的权利。关于第五种自由，确切的定义是：在使用第三种自由或者第四种自由之前或者之后，在两个签约国之间装载或者卸下客、货、邮的权利。3按照郑斌教授的解释，第五种自由分为前一点第五种自由、中间点第五种自由和后一点（以远点）第五种自由，它分别涉及授权国与前一点第三国、中间点第三国、以远点第三国之间的第三种自由和第四种自由。4除了上述五种自由外，国际航空运输中还发展了第六、第七、第八种空中自由，5分别是：第六种自由，即桥梁权。某国或地区的航空公司在境外两国或地区间载运客货且中间经其登记国或地区(此为第三及第四自由的结合)的权利。第七种自由，即完全第三国运输权。某国或地区的航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线，在境外两国或地区间载运客货的权利。第八种自由，即国内运输权，某国或地区的航空公司在他国或地区领域内两地间载运客货的权利(境内经营权)。在上述航权的内容中，业界主要以“航权”一词来称呼“业务权”和“空中自由权”。因此上述在业务权中的8种自由也分别称为第一至第八航权。从这个意义上说，这里的航权是狭义上的航权，即业务权。（二）航权的法律管理制定《国际航空运输协定》的初衷是，试图在多边的基础上，在各国之间达成五种航权的交换。但是，不幸的很，只有20个国家在这个协定的文本上签字，当中只有9个国家批准了这个协定，英国连字都未签。所以该协定未能在世界上广泛接受。为此，就产生了有着重大让步的《国际航班过境协定》，对前两种空中自由（航权）在多边的基础上进行了授权，99个国家签署了该协定。而那些既不是《国际航空运输协定》的签字国、又不是《国际航班过境协定》的签字国的国家，或者双方虽然都是《国际航班过境协定》签字国，但为了取得第三、第四、第五种航权，就只有通过双边谈判来解决航权问题。所以，在国际航空运输中，航权通过有关国家之间通过双边谈判签订协议进行交换，然后由该有关国家各自指定的航空公司施行。对航权的法律控制，主要通过双边航空运输协定进行管理。1945年，芝加哥会议的最后文件里包含了经与会各国同意的双边航空运输协定的标准文本。但是，1977年7月23日英美两国间签署的《百慕大协定II》被认为是现代双边航空运输协定的范本。6这种双边协定一般对航权作出下列限制性规定：1、航空公司的限制：只有某些被指定的航空公司，即属于双方国家各自所拥有的航空3BernardineAdkins:AirTransportandE.C.CompetitionLaw,Sweet&Maxwell,London,1994,atp.134参看[英]郑斌著、徐克继译《国际航空运输法》，中国民航出版社1996年1月出版，第7－8页。5[英]郑斌著、徐克继译《国际航空运输法》，第8－10页。6AirTransportandE.C.CompetitionLaw,atp.142air_traffic_right_issues_JiangChaoYang公司，才可以无疑问地被授予提供航空服务的权利；2、航线和航点的限制：许可这些航空公司经营的航线或者门户站，由协定予以规定；3、运价的限制：航空运价首先由航空公司取得IATA的批准，然后报双方航空当局批准，确保航空公司遵守一致的运价，不能给予优惠或者折扣；4、运力的限制：对双方航空承运人各自提供的运力，必须有一个公平的比例，以免一方的航空公司的运力过度的影响另一方的航空公司。上述限制到了20世纪80年代开始在双边协定中放松。其实，早在1967年，欧共体国家就通过了定期航班运价制定的国际协议，协议规定运价由航空公司自行协商制定，再报政府批准，无需IATA的批准，这取代了双边协定中的运价条款。1984年以来，英国分别与德国、荷兰、卢森堡、比利时、爱尔兰达成了自由的双边协定，1993年，美国分别与德国、荷兰达成了更为自由的双边协定，尤其在荷、美的协定中，均对对方取消了航线和航点的限制，美国还给予荷兰第五航权。从1992年开始，美国进一步推进与主要国家签订“天空开放”协定(openskiesagreements)。1995年后，有数十个国家或地区与美国签订了这类协定。在这种双边协定中，通航地点、指定企业、运力、班次不受限制；对航空业务权利不限制，即可从本国任何地点飞对方任何地点，对中间点、以远点、改换机型、第五种自由业务权不限；对运价管理采取“双不批准”方式，即只有双方协商一致才能否决承运人提出的运价；在以远航线上，可以有与当地空运企业相同的定价自由；包机管理自由化，对包机适用限制最少的国家的规定；结汇自由；代码共享不限；航空公司可自办地面服务，不得强制使用当地公司的服务；公平竞争，保障享有相同的商业机会，不得有歧视待遇；航空公司使用和引入电脑定座系统不受歧视。从上述进程来看，无论是自由化也好，还是天空开放也好，其实质是放松或者取消国际民航公约所确立的双边航空运输协定体制中的限制，试图以多边的方式一揽子解决双边协定中航权交换问题。航空运输属于服务贸易范畴之列。1995年1月1日，世界贸易组织正式成立。在此之前，关贸总协定的谈判试图在多边基础上解决双边航权问题，但最终只是将航空器修理和维护服务、市场销售服务和计算机定座系统服务纳入了世界贸易组织《服务贸易总协定》之中，航权问题排除在总协定之外。目前，航权问题还是通过双边协定或者安排来解决。但是，随着世界贸易的一体化，航空运输战略联盟、代码共享和竞争的加剧，航空运输自由化已被世界绝大多数国家所接受。根据国际民航组织的统计，1995年1月至2001年12月，各国共签订或修改双边航空运输协定600份，其中420份包含自由化内容。7顺应国际航空运输自由化潮流，国际民航组织在综合各国意见后提出了“渐进、有保障的自由化”的政策，使各国都能通过自由化获得利益，使发展中国家的空运企业在自由化过程中不因自己所处的劣势地位而被排斥于国际航空运输体系之外。二、中国内地航权政策的发展（一）中国内地开始实行航权开放政策截止2004年10月，中国已与80多个国家签订了双边航空运输协定。在上个世纪90年代中期以前，中国内地的航权主要通过严格的双边航空协定进行法律管理。90年代末期以来，随着中美航空公司之间代码共享、战略合作的进行，以及航空公司和机场管理体制的改革，中国内地开始积极、渐进、有序、有保障地推进国际航空运输自由化进程。7“海南航权试点带来震动民航改革不再耍花枪？”根据有关资料，中国内地航权开放的政策有下列基本内容：81、根据中国内地的实际需要，综合考虑国家利益、行业利益、企业利益、消费者利益，综合考虑政治、外交、经贸关系等因素，达到各种利益的有机结合和统一。2、有序地开放国际航空运输市场。其主要内容是，扩大开放第三、四种航权，逐步增加第五种航权，分阶段取消运营权限制，货运先于客运开放，有序地放松运力限制，逐步放松航空运价管理，推进航空商务活动自由化。3、开放第五航权通过试点进行。2003年4月1日，中国政府首次向外国航空公司开放第五航权。新加坡货运航空公司开辟新加坡经厦门、南京至美国芝加哥的航线，并在厦门、南京拥有上下国际货物的权利，每周三班。92004年2月，进一步扩大“第五航权”的范围，允许外国航空公司经海南省海口的美兰机场，以及三亚凤凰机场，飞往中国其他城市（不包括北京、上海和广州），而且，经海口和三亚进入中国其他城市之间的班次频率每周不得超过7班。10与开放厦门、南京航权不同的是，厦门、南京只是对某一航线的国外货运