行政调解

1内容提要就中国司法体制而言，调解是一个高频词汇，无论是对司法制度建构具有决定性推动力的公权主体如立法、司法、行政部门而言，还是作为制度利用者的私权主体而言，调解似乎为每一个利益相关方都提供了可资利用并借以实现其主体价值目标的资源和机会。但是行政调解达成的调解协议没有强制执行力，只具有民事合同的性质。传统的做法，几乎完全否定了行政调解书的效力，不利于树立行政调解的权威性，更不利于调动行政机关进行行政调解的积极性。本文首先介绍行政调解的概念和性质，然后介绍了行政调解效力的内容，在分析我国行政调解现状后，指出了完善行政调解效力的措施。关键字：行政调解理论基础效力Abstract“Mediation”isafrequentlyseenwordinthecontextoftheChinesejudicialsystem.Mediationseemstobeabletoprovidethekindofresourcesandopportunitiesforeveryinterestedpartyorsubject,beitalegislativejudicialoradministrativeauthorityoraprivatepartythatissupposedtoderivebenefitsfromthesystem,torealizeitssubjectivevaluegoals.However,administrativemediationagreementreachednoenforcementpower,onlyhasthenatureofacivilcontract.Traditionally,almostcompletelynegatetheeffectivenessofadministrativemediation,administrativemediationisnotconducivetoestablishingtheauthority,butnotconducivetothemobilizationoftheexecutiveadministrativemediationinitiative.Thispaperintroducestheconceptandnatureofadministrativemediation,andthendescribesthecontentsoftheeffectivenessofadministrativemediation,administrativemediationafteranalyzingthecurrentsituationofChinesepointedoutthemeasurestoimprovetheeffectivenessofadministrativemediation.Keywords:AdministrativemediationTheoreticalbasisEffectiveness2目录内容提要......................................错误!未定义书签。一、引言..................................................................3（一）国内外研究现状..................................................3（二）研究方法........................................................4二、行政调解的概念与性质..................................................4（一）行政调解的概念..................................................4（二）行政调解的性质.................................................5三、行政解调的效力.......................................................6（一）行政调解效力法定的原因..........................................6（二）行政调解效力的内容..............................................7四、行政调解问题的现状....................................................8五、行政调解效力的完善....................................................8参考文献..................................................................9致谢.....................................................................103一、引言在计划经济向市场经济转型以及社会主义市场经济的建立、完善过程中，我国行政法学获得了长足发展的空间。从上世纪80年代初零散的行政法规范到《行政许可法》及《治安管理处罚法》的实施，新中国行政法学迅速兴起。但是，由于成文法的滞后性和社会生活的复杂性，我国行政法学仍处于初创阶段。同时，市场经济的发展迫切要求政府转变行为方式。一方面，由权力行政向服务行政过渡、由直接行政向间接行政转变，已经成为政府应对多样化市场经济的必然选择。反观我国十几年间的行政立法，从《行政处罚法》到《治安管理处罚法》，似乎都将注意力投向了权力行政与直接行政。虽然服务行政、间接行政的名词已经耳熟能详，但很少有人探究其中具体的工作方式。而且现有的资料显示，人们倾向于将服务行政限定在双方法律关系中，难道三方或多方法律关系之中就不存在服务的必要吗？难道为民解纷不是服务吗？另一方面，行政领域纠纷解决不畅，多元纠纷解决机制没有建立起来。现行的行政诉讼制度，由于司法体制、诉讼经济等诸多方面原因，并没有成为人们认同的有效解决纠纷的方式；加之，行政复议的弱司法性及行政裁决的不完备性，这就使得寻找新的解纷途径成为必然。（一）国内外研究现状通过关键词“行政调解”在中国知网（CNKI）中可以关于行政调解的中文文献很多。赵银翠在《论行政调解协议的效力——以构建统一调解制度为视角》一文指出从立法政策学的视角来看，行政调解效力制度的完善应以构建统一调解制度为基本出发点，区分不同类型的行政调解，并赋之以不同的法律效力。属于自治型行政调解的，其调解协议具有民事合同的效力；属于裁断型行政调解的，由行政调解机关制作的行政调解书一经当事人签收，即具有执行力。常迎秋在《大调解机制下我国行政调解制度的完善》一文指出在新的社会形势下，我国提出以“大调解”来促进经济社会稳定发展是解决新的矛盾纠纷的有效方法，但在新的时期和新的历史条件下，原有的行政调解在法律保障、工作范围、调解程序、工作方法、队伍素质等方面的不足，现行的行政调解制度不能完全适应新形势的需要。江敏在《行政调解协议的性质和效力》一文指出行政调解协议长期效力不明，制约了行政调解制度应有功能的发挥。在国外，20世纪后半期以来，伴随着西方国家传统的“司法崇拜”观念的削弱，以调解型纠纷解决模式为基础的非诉讼解决方式受到广泛应用。而被誉为“东方经验”的行政调解制度因其意思自治和平等的独特优势，受到了许多国家的关注。其中最主要的研究有：一是法国的行政调解专员制度。该制度是法国于1973年以《行政调解专员法》的形式正式确立的，是一种专门针对违法和不良的行政管理活动而设立的行政救济制度。二是英国的知识产权行政调解制度。在英国，当事人之间的知识产权纠纷可交由知识产权局来调解。知识产权局在调解工作中十分重视当事人的主导性作用，无论是从调解程序的启动、调解人员的选任还是调解程序的进行以及调解协议的达成，当事人的意思自治都得到了充分地体现。三是美国的劳资纠纷调解。美国在《劳资关系法》基础上成立了联邦调解调停局，该局主要是由调解人员组成，这些人员地位中立，其职能是运用非经济手段解决雇主和工会之间的合同争议，维护劳动者和管理层的合法权益。四是日本的行政性调解制度。日本设立了许多行政性的调解组织，比如公害调解委员会、中央劳动委员会、国民活动中心等。4（二）研究方法本文主要采用了文献法分析。文献分析法是一项经济且有效的信息收集方法，是社会科学研究中经常使用的一种方法。所谓文献分析法，是指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对研究对象科学系统认识的方法。该方法主要是搜集相关文献，分析文献究竟讲什么，总结归纳目前学者对该研究对象的观点，研究现状以及存在的不足。本文中，笔者大量运用文献分析的方法，搜集大量的关于行政调解制度、行政调解程序的期刊论文、硕士论文等文献，认真研究分析，总结现有学者们的观点，提出现有研究的不足，进而对行政调解程序进行系统具体地学术探讨。二、行政调解的概念与性质概念和性质是了解一事物本质最重要的两个方面，把握行政调解的概念和性质有助于全面理解行政调解制度。（一）行政调解的概念调解制度一直是中国解决社会纠纷的一种主要方式，是中国传统法律文化的精髓。那到底什么是调解呢？它是指发生纠纷的双方当事人在第三人的主持下，通过互相协商、互谅互让，自愿达成和解协议，从而解决纠纷的一种活动。调解因其具有成本低廉、程序快捷、方式灵活等特点而成为常用的纠纷解决机制。我国调解制度主要有司法调解、行政调解和人民调解三种类型。三大调解制度发挥各自优势，相互衔接，成为我国解决纠纷的三大法宝。而行政调解作为调解制度的重要一员，在化解社会矛盾、构建和谐社会方面发挥着独特的作用。目前，学术界和司法界对行政调解的界定主要存在两种观点。一种观点主要是强调行政调解的主体特定性，即只有行政机关才能主持解决当事人之间的纠纷，是一种与司法调解、人民调解相对应的调解制度。它主要是指当事人在自愿的基础上，依据现有的法律法规和相关政策，通过行政机关的劝导教育最终达成协议来解决双方纠纷的一种方式。而另一种观点则从不同的角度出发，对行政调解进行不同的界定，强调行政调解所适用的范围，即只适用于法院审理的行政案件。其实，该种界定是从突破我国行政法现行规定的角度进行分析的。我国《行政诉讼法》第五十条明文规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一法律规定要求法院在处理行政案件的时候必须只能运用裁定或判决两种形式，而调解方式则被排除在行政案件的审理和结案方式之外。后一种观点大多数学者认为是对司法调解的界定，因为三大调解制度最本质的特征就是调解主体不同，法院作为调解主体审理行政案件，毫无疑问地应该归入司法调解的行列。而且我国学理上也是从行政机关这一主体出发对行政调解进行界定的。比如《辞海》中将行政调解解释为“国家行政机关所作的调解”；《中国法学大辞典》则将之表述为“行政调解是行政机关根据国家法律、法规和相关政策，尊重当事人意志，运用说服教育的方式5解决当事人之间的纠纷，最终消除双方隔阂和矛盾的一种行政司法行为。”因此，前一种观点成为当前的主流观点。从实在法角度看，第一种关于行政调解的界定与现行的法律法规以及其他规范性法律文件的规定基本吻合，即人民政府和相关职能部门是行政调解的主体。另外，该种界定也突出了行政调解中当事人自愿等一些基本特征。但是，第一种观点也存在着一定的弊端，将行政调解的职能只赋予于行政机关，这不仅加大了行政机关的工作压力，而且不符合当前行政主体多元化的发展趋势。二十世纪以后，政府职能由公共权力逐步向公共服务转变，行政活动范围日益扩张，单纯依靠行国家行政的力量已经无法全面有效地管理社会和服务公众，因此借助一些社会组织，赋予它们一定的行政职权来管理社会成为许多国家的选择。在实践中，我国也有许多社会组织在法律法规的授权下行使行政调解职能，主持调解职权范围内的各种社会纠纷。比如消费者协