乡镇安监中队行政执法面临的现实困难及破解对策

乡镇安监中队行政执法面临的现实困难及破解对策自8月5日开展“学先进、树形象、创满意”教育活动开展以来，我坚持按照市局的统一部署和要求，正确处理教育活动和工作的关系，合理安排时间，努力做到“两不误、两促进”。在教育活动宣传动员阶段，先后参加了8月6日动员大会和8月13日全局集体学习，并3次参加市安全生产监察支队组织的学习。通过第一阶段的学习，真正从思想上提高了对此次教育活动的认识，进一步增强了参加教育活动的自觉性和主动性。教育活动进入自查自纠阶段后，我根据局里的统一安排，到龙湾区永中街道安监中队蹲点挂职2天。在这短暂的两天时间里，我通过和街道安监人员座谈、走访街道有关领导、陪同中队安监人员实地检查企业及查看安全生产行政处罚案卷等方式开展工作。挂职回来后，我对永中街道安监中队存在的问题和不足进行了分析和梳理，发现这些问题和不足在我市安监中队普遍存在，于是我就结合安全生产交差执法活动中各地反馈的情况和自己对乡镇安监中队了解，就当前我市乡镇安监中队监察执法实践中所面临的困难和对策作一粗浅探讨。一是“人治”思想作怪，依法治安的氛围还不够浓厚。党的十六届五中中全会提出了“安全发展”的理念，要求经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但是事实上受传统政绩观的影响，一些乡镇党委政府在处理经济发展和安全发展二者关系时还是有所失衡的，为改善投资环境，有的地方出台了一些规定，人为地造成了执法障碍，如规定任何行政执法检查需履行报批手续，未经批准业主有权拒绝检查；有的乡镇受利益的驱使，为引进项目请县领导专门召开相关行政职能部门协调会，实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险。甚至一些不符合要求的地方，还下达行政指令要求安监中队去想解决办法，由于安监中队人事、财务属于乡镇，他们也不敢得罪乡镇领导。如此种种，不仅严重影响了行政效能，挫伤执法人员的工作积极性，同时还会严重影响我们这只队伍的执法权威。二是执法力量薄弱，执法的装备和手段还不够有力。我市从2005年开始初步建立了三级安监机构，但是机构建设的现状却不容乐观。一是队伍建设滞后。特别是去年的乡镇机构改革，把我们原来辛辛苦苦组建起来队伍改组掉，几乎所有的中队都并入经济发展办。安全生产执法监察是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，作为一线队伍的安监中队，无论是现行编制的数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要。象永中街道一有各类企业1000多家，专职安监人员7名。况且这7个执法人员还从属街道经济发展办公室，每年不但要参与街道经济普查，每个人还有承担驻村任务，那有什么精力去开展执法监察，委托执法成为一句空话。二是技术装备落后。从现状看，大多数执法监察中队行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致政执法效能低下。三是法律法规赋予安监执法的强制力不够，对一些抗拒不执行处罚决定的违章没有强制手段，在烟花爆竹行政执法中常会发生阻挠、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。三是执法主体分散，联合协同执法的机制还未真正建立。安全生产法律法规牵涉到的执法主体很多，一部《危险化学品安全管理条例》就明确了经贸、安监、公安、工商、质监、交通、环保、铁路、民用航空、邮政等10个部门和地方人民政府的职责。而事实上，在基层由于执法主体多，部门间对执法的理解不同，很容易造成各自为政、互相扯皮，难以形成工作合力，出现了一些违法违规行为有权的看不见，看见的无权管的现象。《安全生产法》虽然明确安监部门是综合监管部门，但现实往往成为安全的牵头部门，在一些乡镇领导看来，安监是个筐，涉及到安全的事统统往里面装，使得一些安监中队“种了别家的责任田,而荒了自家的私留地”。由于立法和政府机构改革的原因还形成了部门大量权能交叉现象，造成好管的事或者有利的事争着做，不好管或者无利的事都互相推。四是执法缺乏规范，公正文明廉洁的执法形象还未树立。由于受外围执法环境的影响还有主观努力的不够，乡镇安监中队在行政执法方面与依法行政和规范作为的要求还存在着不少的不适应。一是认识上不适应。对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手段，尚未充分认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，而且管理者自身也应守法。特别对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确的要求不是很清楚。二是素质上不适应。由于部分执法人员的执法素质和业务水平不高，在执法过程中很容易出现滥用职权的情况。有的执法人员迫于领导压力、碍于人情关系或者为了小团体和个人私利，违反行政执法原则，执“人情法”“关系法”，滥用自由裁量权，执法随意性大；有的工作野蛮、简单、粗暴，执法形象差。乡镇中队成立的时间都不长，作为一个“幼小的生命”还有很长的路要走，还需社会各界更多地理解、宽容和支持，我们理性分析当前乡镇安监中队行政执法存在的种种困难和问题，只是让大家更清楚地看到这些“成长中的烦恼”，更好地找到解决这些问题的有效办法，共同把这条成长的道路走好。一是加大安全生产普法力度。“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”一方面要从社会层面着手，进一步加大法制宣传教育的力度、深度和广度，使广大人民群众真正熟悉和了解法律法规的精神实质和内涵，进一步增强安全生产意识、技能、责任和法制观念，真正树立起崇法守法意识；另一方面要采取多种办法和措施，进一步强化广大安监执法人员，尤其是领导干部的安全生产意识和依法治安观念。避免行政执法的主观随意性，提高运用法律手段管理经济和社会的能力。同时，要相对稳定行政执法队伍，便于行政执法人员既掌握行政执法的程序和要求，又熟悉相关的法律专业知识，提高行政执法的质量和水平。二不断扩大执法覆盖面。有作为才有地位，作为执法机构必须要加大执法力度。第一个是维护了《安全生产法》的尊严；第二个是体现了执法监察工作的严肃性，能达到安全隐患彻底整改的目的；第三个是能有效纠正违法行为，让不重视安全的企业有痛的感觉；第四个是有警示其它企业的作用。扩大执法覆盖面，一是全市要建立执法考核制度，通过执法考核制度的建立实施推动执法数量的增加；二是要充分发挥各级执法机构的作用，特别是发挥监察中队作用，加密网络覆盖；三是要加强装备建设，必须配备必要的交通工具和相关的检测仪器等装备，通过加强装备建设提高执法效率。四是探索整合执法资源、加大执法力量的路子。各县区安监局要认真分析执法监察机构的现状，结合财政、人事管理体制，采取多种形式整合执法资源，可以加强监察大队力量。三是构建安全生产大执法体制。出于打破地方保护主义考虑，提高安全监管的效能和水平，近年来一直有建立安全生产垂直监管机构的强力呼声，我个人以为，垂直管理有着很大弊端就是权责很难统一，一方面免除了地方政府对安全生产工作的责任，另一方面执法部门却又无权承担相应的责任。况且因为安全生产工作的综合性、复杂性、职能交叉，现阶段我国的安全生产工作还很难离开地方政府的统一领导。我个人认为，在现行的条件下，可以尝试构建安全生产大执法的格局。通过整合，把安全监督执法从安监部门职能中剥离出来，在市以下建立一支独立的执法队伍，市县乡镇分别成立执法支队、大队和中队，统一领导，统一管理，统一指挥，统一编制，统一经费，统一装备。建立这样一支队伍可以弥补现行基层安监执法中的许多不足，一是可以克服人员的素质、执法经费和装备手段的不适应；二是避免了地方保护，增强了行政执法的实效性，提高对违法违规行为的打击力度；三是可以加强执法队伍的管理，便于实施层级监督，增强行政执法行为的规范性；四是可以执法信息资源共享，提供便捷高效服务，从而真正提高安全生产行政执法的权威，树立良好的执法形象。四关心支持监察队伍健康发展。要切实加强对安监中队领导，多关心、少指责，多呵护、少埋怨，多珍惜、精心培育，使之健康发展。要用心培养典型、树立典型、宣传典型，用典型指导面上的工作。采取上挂下派的方式锻炼安监干部，把干部上挂下派作为一项制度落实下去。要锐意进取，不断创新工作思路、丰富工作手段、改进工作方法，增强做好监察工作的原则性、系统性、预见性和创造性。要教育广大执法人员树立正确的权力观，努力做到情为企业所系、利为企业所谋，权为企业所用，严防违法、违规、违纪问题的发生。同时，各级执法监察人员常年战斗在安全生产第一线，尤其是基层同志，工作条件比较艰苦，工作压力大。各级安监局要积极争取当地党委、政府的支持，对执法监察人员政治上爱护、生活上关心、工作上支持，不断改善工作条件，保证必要的执法交通工具、仪器装备，努力营造感情留人、事业留人的良好环境，使执法人员能够全身心地投入到执法监察工作中去。