我国应急志愿行动存在的问题及发展思路_王宏伟

安全论坛《安全》2010年第10期应急志愿行动是志愿者参与突发事件应对工作、协助专业应急机构进行应急管理的活动。近年来，我国的应急志愿行动在历次重大突发事件应对过程中都发挥了重要作用，成为政府应急能力的有效补充。但是客观来讲，我国当前应急志愿行动还是存在一些急需解决的问题。1我国应急志愿行动存在的问题（1）组织化程度较低。有组织性是成功的志愿行动应具备的一个重要特征。志愿者要为社会提供优质高效的志愿服务，必须首先将自身建设成为一个强大、有力并富有效率、活力的组织。由于我国志愿行动起步较晚，发展不足，组织化水平总体较低，应急志愿行动同样存在这一问题，较低的组织化程度直接制约了其行动的有效性。第一，志愿者无法实现突发事件应对的全过程参与。突发事件应对工作包括风险减缓、准备、应急响应和恢复四个阶段。减缓和准备阶段在事前开展，即在常态下进行，通常不会引起广泛的社会关注。无组织归属的个体志愿者无从获取有关志愿行动需求、参与机会等方面的信息。因而，在这两个阶段，志愿行动供给往往不足。突发事件一旦发生，便具有较高的新闻价值，往往成为媒体报道的重点和公众关注的焦点。这时，个体志愿者无需通过正式渠道，便可获知志愿行动需求信息。但是，这些信息往往不具体，他们无法从中准确地了解应急志愿的需求以及参与的机会。而且，个体志愿者间难以就参与规模等问题进行有效协调，从而极易造成志愿行动供给过多，并与需求之间产生矛盾。在这种情况下，个体志愿者的参与会分散应急管理者的精力，在一定程度上妨碍应急管理活动的顺利开展。“在事件应对工作中，应急管理人员不得不放下其首要、基本的任务，转而去考虑该怎么利用这些自发的志愿者、怎样给他们创造或安排任务、怎样管理他们、提供后勤保障以及监督他们的行为”。恢复阶段通常开始于突发事件情势得到基本控制之时。相对而言，恢复活动对志愿者技能等方面的要求较低，但志愿行动的需求较大。许多突发事件的恢复阶段历时较长，甚至可达数年，无组织归属的个体志愿者一般无力持续参与。这时，志愿行动从响应阶段的供给过剩变成了恢复阶段的供给不足。第二，志愿者有效参与的能力不足。特定领域的志愿行动都会对志愿者有相应的知识、技能要求。应急志愿行动也不例外。无论是搜索救援、医疗服务、心理干预、还是后勤通讯保障，都需要志愿者具备相关的知识、技能，藉此才能协助专业应急人员开展工我国应急志愿行动存在的问题及发展思路王宏伟李贺楼中国人民大学公共管理学院1安全论坛《安全》2010年第10期作。然而，无组织的个体志愿者很少有机会接受正规的培训。在应急志愿行动中，他们非但不能为突发事件应对提供帮助，反而极有可能危及自身安全。如果没有一个强有力的志愿者组织管理体系，个体志愿者只能试图凭借其个人判断和对事件较为狭隘的认识来提供服务。这就背离了应急志愿行动的初衷与目标。（2）资源保障不足。第一，应急信息保障不足。自2003年非典之后，我国开始高度重视突发事件应对信息网络体系建设。《突发事件应对法》第37条明文规定“国务院建立全国统一的突发事件信息系统”，并要求各级政府、专业机构和各类监测网点之间实现有效的信息共享，保障突发事件应对的信息供给。此后，我国各级政府及其部门与相关专业社会机构、监测网点逐步建立起了一套较为完善的突发事件应对信息收集、汇总、分析、报送（上报）、共享体系，在突发事件应对中发挥了很大的作用。但是，突发事件应对信息网络体系建设过程中并未考虑到应急志愿行动信息需求。第二，应急技术、物资与装备保障不足。应急志愿行动的开展不仅要求参与者具备一定的知识、技能，而且要求其携带拥有一定技术含量的装具，如救援用、防护用或联络用的装具等。目前，我国的许多应急志愿者既无专业知识、技能，又无专业装具，技术保障欠缺。而相关部门、组织在应急现场所能提供的物资极为有限的，很难满足应急志愿行动的需求。第三，资金保障不足。国家对于志愿行动资助较少，没有建立起机制化的资金保障体系，这在无形中加大了志愿行动的开展成本，在一定程度上阻抑了应急志愿行动的发展。（3）与现有应急体系不兼容。当前，我国应急志愿行动发展面临的第三个困境是与现有应急体系不兼容。也就是说，现有应急体系缺乏有效整合应急志愿参与的体制、机制安排。“人们的参与愿望与（政府的）应急体系有效吸纳他们参与之间存在矛盾”。应急志愿行动并不是仅凭志愿组织自身就能有效完成的。即便是在志愿行动发展较为成熟的欧美国家，政府对应急志愿组织的成员招募、培训都会进行一定的干预与指导。这有利于将应急志愿组织纳入政府的应急管理体系，并增强应急志愿组织的行动能力。在我国，突发事件应对中有三支专业队伍：一是公安、消防、医疗、搜救队伍；二是企事业单位专业应急队伍，其主要职责是保障本单位生产、运行安全；三是军队、武警和预备役部队。专业队伍在人员素质、指挥管理、后勤、通讯保障等各方面都相当完善、成熟，是突发事件应对中的主力。但是，由于应急志愿行动没有被完全整合进应急体系中，专业队伍与志愿者之间没有实现无缝隙的对接。专业应急队伍在其日常培训、演练过程中，往往不会联合志愿组织或志愿者。这导致专业力量与志愿力量之间缺少有效的磨合，在突发事件的应对中彼此默契不足、甚至相互掣肘。2我国应急志愿行动存在的问题需要系统解决应急志愿行动之所以未被整合进现有的应急体系，与其组织化程度较低、资源保障不足密切相关。应急志愿行动组织化程度较低导致个体志愿者难以获取足够的应急保障资源，不能有效地发挥作用，不能被有效地整合进现有的应急体系。个体志愿者越是被孤立于应急体系之外，就越不能获得应急活动所需的资源保障，志愿行动组织化水平也就越无法提升。此外，各种资源、特别是资金不足也是制约应急志愿行动组织化水平提高的“瓶颈”因素（见图1）。总之，应急志愿行动中存在的三个问题之间互为条件、相互加强。因此，我们对这三个问题的解决需要系统化进行。图1应急志愿行动中存在的问题之间的关系组织化程度低资源保障不足难以与应急体系的整合2安全论坛《安全》2010年第10期3我国应急志愿行动的发展出路政府是我国突发事件应对的主导力量。同时，由于我国应急志愿行动发展尚处于起步阶段，公民的参与意识、参与能力有待进一步加强，市民社会发育还不完善。在现阶段，为了确保志愿行动的健康、快速、持续发展，政府还应是推动应急志愿行动发展的主导力量。具体来讲，政府推动应急志愿行动发展的总体思路是：将应急志愿行动有效整合进现有应急体系，构建囊括专业应急队伍和应急志愿力量的综合应急体系，提升应急志愿行动的组织化水平。同时，加强对应急志愿行动所需的信息、技术、物资与装备、资金保障（见图2）。也就是说，政府应在应急志愿行动的发展中，发挥引导、促进作用，通过适当的干预，从宏观上为提高应急志愿行动的组织化水平创造条件，将应急志愿力量整合进现有的应急体系之中，实现专业应急队伍与应急志愿力量之间的协同、联动。从而解决我国应急志愿行动发展中存在的三个最主要问题。（1）提高应急志愿行动的组织化水平。我国应急志愿资源并非数量不足，而是分散于各地，难以形成行动合力。对此，首先应由政府推动建立起全国、地区层面的志愿行动网络体系，整合现有分散的应急志愿资源，提高应急志愿行动的组织化水平。第一，成立应急志愿行动的专门协调机构。针对当前我国国家、地区层面上没有专门的应急志愿行动协调机构、志愿行动的开展缺乏协调、配合的现状，可由政府引导与扶持，组建专门的应急志愿协调机构。从其结构上看，该协调机构应从国家层面逐级延伸至地方，涵盖政策研究、资源保障、信息搜集与需求评估、志愿行动、行动评估等功能领域。其具体组建可分步骤展开：首先由政府设立一系列应急志愿行动项目，聚合现有较为分散的应急志愿资源；在项目开展过程中，对聚合起来的志愿资源进行整合，初步建立起各地方协调体系；在此基础上组建全国层面的协调机构，形成统一的志愿行动协调网络平台，实现全国范围内的志愿信息共享、行动协调。第二，组建专门化的应急志愿行动队伍。应急志愿行动开展所特有的时空背景，要求行动队伍组建必须重视专业化，确保应急志愿者具有参与应急管理所需的基本素质和技能。为此，需要建立一整套参与应急志愿行动资格认证体系，并以此为标准对图2发展我国应急志愿行动思路灵活、高效的应急志愿组织资金保障基金会政府干预联合演练协同应急计划技能、物资保障信息、物资保障整合专业应急队伍和应急志愿力量的综合应急体系专业应急队伍与应急志愿力量协同、联动应急3安全论坛《安全》2010年第10期现有较为分散的应急志愿力量进行整合、提升，加强志愿者应急队伍的业务能力。在应急志愿者招募过程中，应注重吸收具有专业技能的人员参与，如退役的军人、消防队员、救援人员等。以保证志愿者队伍的专业化水平，降低培训成本，充分利用社会人力资本。第三，注重应急志愿行动项目管理。应急志愿行动网络体系的运作应采取项目管理方式，以保证各级协调机构之间的相对独立性，灵活性及对地方志愿需求的回应性。具体来讲，国家层面的协调机构可设立应急志愿行动项目，明确目标并提供资源支持，由地方层面协调机构结合本地实际，具体开展、实施。国家层面协调机构对各地方机构项目开展过程进行监督，并根据实际情况，决定是否提供追加资源支持。并在项目结束后统一开展评估，以此作为将来对各地方协调机构提供资源支持的依据。除国家层面协调机构外，各地方协调机构也可根据实际需要，设立相应项目，引导基层协调机构参与。这类项目既可以是定期设立，也可以根据志愿需求现状临时设立。在项目运作中，为提升行动的社会认可度，政府应在宣传上予以支持。（2）做好志愿者行动的资源保障。应急志愿行动网络体系的有效运作必须有充足的资金保障。由于临时、分散的募捐、筹资往往不具有持续性，很难保证应急志愿行动对资金的需求，政府应鼓励、支持专门基金会的发展，以组织形式，统一、连续筹资，并对筹集资源统一管理、调配。藉此可为应急志愿行动持续提供更稳定的资金来源，为应急支援力量维系自身发展、配备应急技术、物资及装备奠定良好的基础。在专门基金会的设立过程中，政府在前期应予以财政扶持，注册资金主要应由中央财政拨款提供；运作管理应由国家层面的应急志愿行动协调机构负责；在基金会的运作过程中，政府应加强监管；基金会应探求有效的投资、运作途径，将投资回报作为持续运作的保障，避免对政府财政扶持、企业捐赠产生依赖，保证基金会的独立性。（3）将志愿行动整合进政府应急体系。在构建专门应急志愿行动网络体系、加强对志愿行动的协调、为其运作提供有效资源保障的同时，政府必须推动专业应急力量与应急志愿者之间建立长期、有效的沟通、协调机制，构建综合性的应急体系，促使二者形成协同应急、合成应急的能力。第一，制定联合行动预案。政府应推动专业应急机构与应急志愿行动协调机构协商，就应急管理中各自分工及彼此合作制定预案，便于双方沟通、协调。应急预案应就突发事件应对中的物资、装备保障与成本承担等问题达成共识。政府及其有关部门应急预案中对相关应急法律、法规中关于志愿行动的规定进行细化，对应急志愿行动的开展作出较为具体的安排。第二，开展联合培训、演练。为提高应急志愿者参与能力、促进彼此间的有效合作，专业应急机构应联合应急志愿力量，开展培训、演练，并对应急志愿者队伍进行业务指导。此外，应急协调机构必须对应急志愿者进行必要的分工，根据志愿者个人的体能、心理、技能等特点和专业应急机构的志愿行动需求进行任务设计。在此基础上，根据联合行动计划及相关应急预案，合理设置培训、演练的内容，由政府为联合培训、演练的开展提供必要的资金、设备、设施、场地等方面的支持。总之，当前应急志愿行动中存在的组织化程度较低、应急志愿行动与现有应急体系整合不足及应急志愿行动资源不足等问题存在相互加强的关系，对其中任一个问题的解决都必须结合对另外两个问题的解决系统进行。因而，发展我国应急志愿行动是一项系统工程，单独做好哪一方面都难以保证效果。结合我国当前实际，在这项系统工程建设中，各级政府必须发挥主导作用。依靠政府推动，整合社会力量系统地解决现存的问题，是发展我国应急志愿行动的应有思路。4