第三讲 政府与经济发展

研究生发展经济学讲义三：第三讲政府与经济发展（大纲）世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森在《1997年世界发展报告》的前言中写道“历史反复地表明：良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必要的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”1本部分着重研究政府对经济发展的影响和规范政府行为的方式方法，对于许多国家政府给经济生活带来的正、反面影响的分析对推动我国的经济体制、政治体制改革具有现实意义。本部分的参考书包括：世界银行的《1997年发展报告——变革世界中的政府》、《1999/2000年发展报告——迈进21世纪》和《2002年发展报告——建立市场体制》，以及潭崇台主编的《发展经济学的新发展》（武汉大学出版社，1999年），第二编各章内容。一、50年发展经验总结50年的发展经验总结2000年世界银行发表的《世界发展报告》比较详细地总结了战后50多年的发展中国家的发展经验，得出一些基本结论。第一，发展政策的基本目标是“为所有人的生活带来持续的改善”。2所谓生活的持续改善不仅包括人均收入、人均消费的增长，而且包括减轻贫困、保持环境质量、增加政治参1世界银行：《1987年发展报告---变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年。2世界银行：《2000年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2000年，第11页。与、提高社会公正、加强社会保障、推动代际公平等。总之，发展的基本目标是多维，需要一种全面的发展方式。第二，发展政策之间具有相互依存关系，任何一项发展政策都不能单独奏效。另外，政策的推行还需要许多具体措施配合，这些补充性措施不到位，政策就会失灵，发展难以持续。第三，政府在发展进程中扮演重要角色，但是没有一套简单的规则告诉政府应该做什么，怎样做。某个国家政府的成功经验，不一定适合于其他国家；即使不同国家政府推行几乎相同的政策，也可能导致极其不同的结果。另外，政府作用发挥程度、优劣还取决于政府决策能力、行政管理水平、国家的发展阶段、外部环境等因素。第四，可持续发展受政治治理制度的影响至深，政治治理制度性质主要取决于政府政策形成的透明性，公众的参与性——表现为特定政治过程的性质。世界银行专家认为，在发展过程中政府、私人企业、非政府组织、市民社会中的其他部分之间建立的伙伴关系和形成的共同遵守的协定，有助于经济发展。在这个意义上，世行专家认为“过程与政策同等重要。”3上述结论，说明：发展是可能的，但同时它既不是必然发生的，也不是轻而易举的。4就是说，发展进程的复杂性导致人们无法再相信过去的某些做法——如将主要精力放在发展的单一的主要方面——是正确的。人们必须通过比较研究，找到正反两种经验以便正确地推动发展进程。经验分析，比较会使研究者得出一系列补充性的政策建议，即使诠解发展进程的各种原因、要素是困难的。现在，人们不再强调单一因素对经济发展的作用，而是认为，一般情况下，高储蓄、强劲的投资收益、教育、贸易以及良好的宏观经济政策的相互配合有助于发展成功，而不适当的法律框架、缺乏市场竞争和政府腐败必然阻碍经济增长。在回顾以往经济发展成功经验与重要教训基础上，世行专家指出，总结过去50余年的各种经验、教训的意义在于，有助于使各国政府、国民树立至少两类重要的观念：发展的多目标性和制度对经济发展的重要性。3世界银行：《2000年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2000年，第12页。4世界银行：《2000年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2000年，第12页。经济发展的多目标性世行专家认为：“发展必须追求多重目标：如平等、教育、医疗卫生、环境、文化以及社会福利等。进而，对这些目标之间的联系，不管是正面的还是负面的，都需要加以充分的了解。”5就是说，涉及经济发展的任何项目、任何活动、任何政策都不是单一影响的，它们对其他方面所能产生的各种影响是复杂的，必须进行全面分析、论证。这就要求把发展进程中的所有重大项目、活动、政策的各种潜在成本公开地表露出来，并要求国民进行广泛地参与。由于经济发展的多目标性，发展目标的取舍或发展目标的协调工作就是重要的。一项政策可能对某一发展目标产生积极影响，而同时对另一发展目标会产生消极影响。所以，政府决策者在制定发展战略时必须有能力对目标进行协调并进行艰难抉择。OECD的发展援助委员会，为在2015发展目标制定了全球方向，主要目标是：（1）使极度贫困人口减少50%；（2）确保普及初等教育并在教育中消除性别歧视；（3）婴儿、儿童死亡率下降2/3，孕妇死亡率下降3/4，以及全面提供生殖保健服务；（4）实施全球范围的国别可持续发展战略，扭转环境资源减少的趋势。世界银行正在推出全面发展框架（ComprehensiveDevelopmentFrame，CDF），目的在于使发展中国家得到一种全面发展方式。第一，该框架要求政府再制定发展战略时要与私营部门、非政府组织、援助机构、以及民间社会组织进行充分协商，取得共识并协调工作。政府制定发展战略、确定发展目标的实施次序。私营部门、非政府组织、援助机构、以及民间社会组织之间建立伙伴关系，共同实现政府的发展战略。第二，该框架强调国家的支持，集体合作的重要意义。强调在解决结构性和社会方面的问题时应该与解决有关宏观经济问题、金融问题一样谨慎并予以高度注意。在上述基础上，发展努力应该侧重发挥以下4个因素的作用，即结构性因素、人力开发因素、物质因素以及部门性因素。第三，结构性因素是指全面发展强调结构性改革，包括：（1）建立诚实的、能胜任的政府并对反腐败进行承诺；（2）建立高效的立法、司法体系用来支持形成健全的财产权法和个人权利法；（3）对金融体系进行有效监管，并且提高该体系的透明度；（4）建立一个健全5世界银行：《2000年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2000年，第17页。社会安全网。第四，人力开发因素是指，注意人力资本投资，包括初等教育、中等教育、高等教育，以及建立以计划生育和儿童保健为重点的社会性的医疗卫生体系。第五，物质因素是指，在发展中注重建设高效率的公共基础设施——供水、排水、供电、道路、电讯等。此外还须注意保护自然环境和文化遗产。第六，部门因素是指，政府应该致力于建立一体化的农村发展战略，增加对城市的管理能力，维护有利于私营经济发展的环境。关于发展的基础环境，该框架依然强调审慎财政政策和货币政策的重要性，它们共同对稳定的宏观经济做出贡献，而稳定的宏观经济环境是CDF得以顺利实施的基本前提。制度对发展的重要性世行专家把“制度”一词定义为，“……用于管理个人、组织以及发展进程参与者的交互行为的正式和非正式的规则。……一个经济体的制度性基础设施包含两个基本的领域。第一个领域包括社会资本和准则——指不成文的行为规范，可以用低成本来进行合作和解决纠纷。第二个领域包括正式的法律规定，用以确保合同的履行、所有权的被尊重、破产的解决，以及竞争机制的维持等。”6按照专家的看法，市场本身就是一种制度，其效率取决于支持性制度的力量。就经济发展经验看，制度建设优劣、制度运行质量在极大的程度上决定着发展的速度和质量。第一，高效率的政府要以运行良好的公务员制度和行之有效的司法制度为基础。经验说明，在政府稳定，制度健全的国家，投资和增长都比缺乏这种性质的国家要高得多。第二，政府对社会经济活动的管理不仅必要，而且重要，但是如果没有制度建设，有效管理无从谈起。第三，好的制度有助于解决公众在经济生活中遇到的种种重大问题，为此可以使公众的经济选择免于受到过多的，不必要的限制，进而有助于激励生产的提供，有助于刺激经济的发展。6世界银行：《2000年世界发展报告》，中国财政经济出版社，2000年，第18页。第四，制度改善物质服务的提供，如减少电讯行业的垄断性，改善基础设施的服务质量，以及减少生产者对环境的破坏等。第五，制度改善国民经济各部门的运行效率。第六，可持续增长是一项复杂的社会工程，制度建设处于中心地位并发挥重要作用。当然，制度会因为社会资源配置过程中不断产生的冲突而不断发生变化，所以人们不能指望一开始就设计出最优制度——保证在任何情况下使社会福利最大化的制度，而只能顺应经济环境变换选择相对最好的制度变革方式，以此保持国民福利最大化。总之，新制度经济学的许多论述有助于指导政府重新思考发展政策、思路并选择正确的路径。二、重新思考政府国家、政府概念国家的广义概念，是指拥有法律强制手段的一套机构，该强制力可以在既定领土和国民，即社会之内行使。国家在其领土之内享有制定法律、法规的垄断权，这种垄断权通过有组织的政府来实现。政府，在不同场合有不同含义：（1）指国家管理过程，指国家权力的行使；（2）指上述过程的存在，如有秩序的法规状态；（3）指国家权力机构中处于核心地位的那些人；（4）指社会管理方式、方法和制度；（5）有时，国家、政府这两个概念可以交叉使用。通用的概念一般按照政府组成方式及其基本职能予以规定，如政府被定义为，是由被授权制定公共政策与处理国家事务的个人和机构组成的政治组织，其重要作用在于妥善安排、协调国家的内政、外交关系，这些关系往往涉及政治、社会、经济、文化等各个领域。国家、政府分类标准有二：一是按照机构安排分类，如议会制国家、总统制国家；二是按照政府与被管理者的关系分类，如中央集权制国家、联邦制国家。政府干预经济的理论沿革政府要发挥它的基本职能，就必须介入并干预社会经济生活，对此几乎所有的经济学家都无疑义。然而，在政府干预社会经济生活的深度、广度、方式、方法等问题上，经济学家之间却存在着长期的争议。不过，从古到今，特别是英国工业革命以来，人们对政府经济职能的认识，对政府如何履行其职能的认识，对政府能否有效履行其职能的认识，以及适度限制政府权力的认识，则表现为一个不断深化的过程。自古希腊-罗马时期始，至少欧洲国家政府相继在交通通讯、货币发行以及食物供给三个方面实行了不同程度的商业政策，这是国家干预社会经济的最初表现。当时的政府之经济干预活动，其主要目的在于保障本国基本经济秩序的稳定，以便利本国的军事行动与外交努力。进入中世纪后，教会的政治影响不断扩大。教会甚至比政府更清楚处理好经济问题是保持世界秩序稳定的基础，于是，教会与政府都从各自利益出发要对世俗经济活动进行控制。基督教神学理论的广泛传播，基督教伦理道德原则逐步在中世纪的意识形态领域占据了统治地位，并成为对人们经济行为的全面的支配力量。所以，中世纪不仅是人类政治上最黑暗的时期，而且也是经济进步最缓慢的时期。15世纪到16世纪的宗教改革运动极大地削弱了教会对世俗社会的统治，使得各欧洲国家经济得到了恢复与发展。但是，（中世纪遗留下来的）“经济服从于政治”的国家干预哲学却成为重新获得政治权利的各国世俗政府推行各自经济政策的理论依据，据此开始推行重商主义经济政策。当时各国政府推行的经济政策大多带有国家利益至上的色彩，为此不惜牺牲国民个人的经济福利。少数得益于重商主义国家干预政策而率先发展起来的国家，如英国，其国内工商业组织的经济活动能力不断提高，日益成为足以与国家政治力量相抗衡的经济力量。后来，在主要代表现代工商业经营者利益的古典经济学理论影响下，这支力量最终迫使政府不得不改变原先的经济干预政策。在古典经济学里，亚当·斯密主张政府应该推行“自由放任”的经济政策，并通过“看不见的手”的经济理论论证了限制政府权力，减少政府干预的社会经济意义。新古典经济学在国家干预问题上进一步坚持了古典经济学的主张，认为经济社会之所以要求政府发挥职能作用，是因为经济生活中客观上存在着市场失灵问题。即使在自由竞争条件下，市场运行机制本身也会产生一种无效率的结果，表现为公共物品短缺，社会收入分配有失公平，以及自发地产生商业垄断力量。由于这种市场无效率状况不符合公众利益，政府就要对市场经济进行必要的干预。凯恩斯革命以来，人们开始强调宏观经济中有效需求管理的重要性，为此要求政府在稳定商业周期方面发挥其职能、作用。凯恩斯认为，“因为要使消费倾向与投资引诱二者互相适应，故政府机能不能不扩大，”7这在凯恩斯时代，不乏侵犯现代私人企业制度之嫌，“然而我为之辩护，认为这是唯一切实办