第二章公共事业管理的历史发展

第二章公共事业管理的历史发展一、公共事业管理的历史性二、公共事业管理的二重性三、近代公共事业管理的发生四、现代公共事业管理的发展五、当代公共事业管理的改革一、公共事业管理的历史性公共事业管理产生的历史条件古代社会的公共事业管理需要进一步思考和讨论的问题1、公共事业管理产生的历史条件社会生活的分化——私人生活与公共生活、私人领域与公共领域劳动的分工——为经济发展和社会生活提供服务和创造条件的专门职业公共权力的产生——强制或非强制地配置公共资源、控制公共事业2、古代社会的公共事业管理世界范围人类社会发展时代的一般划分：古代——17世纪中叶以前近代——17世纪中叶至20世纪初期现代——20世纪初期至20世纪后期当代——20世纪后期至今古代社会公共事业管理的一般特点：简单、片面——复杂、全面盲目、经验——自觉、科学直接服务于政治统治——直接表现为社会职能3、需要进一步思考和讨论的问题可以把我国古代社会一些朝代所作的兴修水利、统一文字、编撰典籍、保护环境等看作是公共事业管理吗？你认为人类的公共生活、公共领域是从来就有的吗？如果认为不是，那它是什么时候分化出来的？有学者认为，公共性问题产生于工业社会，古代农业社会没有公共与私人的分化，所以不存在公共性问题。在这种观点看来，古代社会是不存在所谓公共事业及其管理活动的。你是否赞同这一观点？19世纪80年代，德国政府就先后通过了疾病、伤残和老年三项保险法案，他们这样做是出于公共利益的目的吗？二、公共事业管理的二重性公共性的实质与形式阶级分化社会公共事业管理的二重性社会主义国家公共事业管理的二重性公共性的实质与形式的统一需要进一步思考和讨论的问题1、公共性的实质与形式任何事务都具有实质与形式两个方面。实质相同，形式可能不同，如水的三态变化；实质不同，形式可能相同，如水与重水。公共性也具有实质与形式的两面性。实质上的公共性，把公共利益作为目的；形式上的公共性，把公共利益作为手段。公共事业和公共事业管理，其本质特征都是公共性，但迄今为止，这一公共性是已经体现在实质上，还是仅仅体现在形式上？对私有财产的平等保护，体现了实质的还是形式的公共性？能实现公共性的实质与形式的真正统一吗？2、阶级分化社会公共事业管理的二重性阶级分化社会是阶级统治社会，统治阶级的最大利益是维护本阶级的统治，并以此为最高目的。阶级分化社会公共事业管理的二重属性：实质上的阶级性形式上的公共性统治阶级发展公共事业，最终是为了统治阶级的整体和长远利益。无论是直接以统治的面目出现，还是以服务的面目出现，阶级分化社会的公共事业管理只能具有形式上的公共性。但越强调服务，公共性越充分。二重性图示统治→管理→服务↓↓阶级性←→公共性↓↓形式←公共性→实质3、社会主义国家公共事业管理的二重性社会主义要消灭阶级，消除两极分化，最终达到共同富裕。所以，社会主义国家的公共事业管理，应当也必须实现实质上的公共性。以下数字说明了什么问题：至2006年，我国有2.6亿6岁以下儿童没有任何医疗保障，全国有近一半人有病未能就医，农村更高达80%；至2007年底，我国仍未达到法律规定的教育经费占GDP4%的要求。而另一方面，我国行政管理费用25年增长87倍，占财政支出的比重超过25%，而日本是2.38%，韩国是5.06%，美国是9.9%。社会主义国家的政府不具有私人性，国家权力是真正的公共权力，但掌握权力的政府官员是具有自利性的个人。社会主义国家实现公共事业管理的实质上的公共性，需要一个发展的过程。4、公共性的实质与形式的统一迄今为止，人类社会还没有实现公共性的实质与形式的真正统一。实现公共性在实质上和形式上的真正统一，需要一系列基本条件：生产力高度发展；人们在财产占有关系上的差别完全消除；公共权力回归社会，实现真正的自组织和自治，既“自由人的联合”。服务型政府越发展，越向实质上的公共性靠近。5、需要进一步思考和讨论的问题你赞同从形式和实质两个方面来分析公共性问题吗？西方国家都有发达的公共事业和完善的公共事业管理，是否意味着资本主义具有更高程度的公共性？为什么现阶段的社会主义在公共事业管理中未能充分体现实质上的公共性？在经济、政治、文化等各个方面的原因中，你认为主要原因是什么？在现有的条件下，怎样做能够最大限度地在公共事业管理中向实质上的公共性靠拢？三、近代公共事业管理的发生近代西方国家公共事业管理的有限性近代公共事业管理有限性的原因近代晚期公共事业管理的扩展需要进一步思考和讨论的问题1、近代西方国家公共事业管理的有限性自觉、规范、全面的公共事业管理发生于近代西方国家。西方与文明类型——什么是西方西方与发展阶段——为什么发生于西方在很长时期内，近代西方国家的公共事业管理非常有限。“19世纪中叶时，政府的视野是很有限的，主要的兴趣就在外事活动和维持治安”。——格林伍德[英]：《英国行政管理》有限性：没有认识到公共事业管理的重要性，在公共事业管理上缺少充分的自觉性、规范性、全面性。2、近代公共事业管理有限性的原因巩固新生的资产阶级政权，突出政府的政治统治职能；生产力发展水平低，政府无力承担更多的社会公共职能；自由资本主义崇尚“自由放任”的经济思想；古典民主理论注重个人和社会的权利，主张“有限政府”的政治思想；资本主义生产方式和“市场失灵”带来的社会问题尚未凸显，如失业、贫困、卫生、环境等；传统的相对单一的政府结构不适应更多的职能扩展3、近代晚期公共事业管理的扩展19世纪中叶以后，西方国家的公共事业管理明显扩展，如：1863年，美国建立国家科学院，促进科技发展；1887年，美国建立卫生实验室，后发展为国立卫生研究所；1892年，美国国会开始调查城市贫民窟，关注公共住房问题；1912年，美国政府成立公共卫生局，管理卫生保健工作；1880年代，德国俾斯麦政府疾病、伤残和老年三项保险法案，并于1911年合并为《德国保险制度》，建立了完整的社会保险体系。各种社会问题的凸显甚至激化，是西方国家扩展公共事业管理的主要原因。4、需要进一步思考和讨论的问题西方国家在19世纪中叶以后扩展了公共事业管理职能，你认为这是出于自觉认识，还是出于迫不得已？德国在西方国家中最早建立了疾病、伤残、老年的保险制度，有学者称之为“三大保险安天下”，你怎样理解这一评价？应当怎样理解政治统治与公共事业管理之间的关系？四、现代公共事业管理的发展现代西方国家公共事业管理的明显发展现代西方国家公共事业管理明显发展的原因现代西方国家公共事业管理明显发展的后果思考与讨论1、现代西方国家公共事业管理的明显发展1932年，瑞典社会民主党政府开始积极推行“从摇篮到墓地”的庞大的社会福利计划。1930年代，美国罗斯福政府实行“新政”，包括大力发展公共事业；1935年通过了由联邦承担义务的、全国性的社会保险法，也走上福利国家之路。其他西方国家也都相继明显扩张了公共事业管理职能。西方学者对政府广泛承担公共事业管理职责的描述“为年老、病患、无依无靠、伤残以及失业提供保障；为老年人和穷人提供医疗照顾；为小学、中学、大学、研究生教育提供经费；为公路、水路、铁路和空中运输提供管理经费；提供警察和防火措施；提供卫生设施和污水处理；为医学、科学和技术研究提供经费；进行太空探索活动；管理邮政事业；维护公园和娱乐活动；为穷人提供住房和适当的食物；制定职业训练和劳动力安排规划；净化空气和水；重建中心城市；等等”。——戴伊[美]：《谁掌管美国》另一位学者的描述“现代人是在政府资助的医院里出生的，是在公立的中小学、大学中接受教育的，他的许多旅行时间是在公共交通设施中度过的，他与外面的联系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的，他喝的是公共生产的饮用水，读的是公共图书馆的书，他用公共排污系统处理垃圾，他在公园中野餐，他受公共治安、消防、卫生部门的保护，最终，他又在医院中离开人世，甚至被埋葬在公共墓地”。——[美]宾厄姆《美国地方政府的管理：实践中的公共行政》2、现代西方国家公共事业管理明显发展的原因资本主义生产方式和“市场失灵”导致一系列严重社会问题，引起资本主义制度的合法性危机；合法性——被统治者的心理认同主张政府积极干预社会经济生活的思想逐步被各国接受；积极自由主义、费边社会主义、凯恩斯主义强调“作为公平的正义”、主张“最大限度改善最少收益者地位”的政治思想带来了广泛的社会影响；罗尔斯随着社会经济政治的不断发展，政府自身能力大大增强。3、现代西方国家公共事业管理明显发展的后果一系列严重社会问题得以解决和缓解，资本主义制度的合法性危机基本消除；造成政府机构、人员和支出的急剧膨胀，导致行政效率低下、服务质量不高、行政成本高昂。如：美国从20世纪30年代到70年代的40年间，白宫人员的经费开支增长了60倍。西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年略高于20%，1980年则超过了40%。——世界银行报告4、思考与讨论现代“福利国家”基本实现了公共服务的均等化，你认为这就是实现了“作为公平的正义”吗？在苏联阵营瓦解、而美国为首的西方阵营却不断发展的过程中，西方国家大力发展社会公共事业是否发挥了作用？发挥了什么作用？五、当代公共事业管理的改革当代公共事业管理改革的基本动因当代公共事业管理改革的主要举措西方国家公共事业管理的基本特征当代公共事业管理改革的借鉴意义思考与讨论1、当代公共事业管理改革的基本动因一系列现实问题的巨大压力；缓解财政压力、回应公众要求提高公共服务质量和行政效率的呼声、解决新的社会问题传统政治意识形态和新公共管理思潮的重要影响；“新保守主义”、“新公共管理”全球化、国际竞争与信息化的严峻挑战；国际竞争迫使一个国家的政府必须更有效率和能力信息化创造了新的管理技术条件，政府必须加以运用2、当代公共事业管理改革的主要举措私有化：将全部或部分基础设施、国有企事业和公共住房出售给私人或私人机构市场化：合同出租、购买服务；以私补公、特许经营；客户选择、供方竞争；内部市场、有偿服务社会化：发挥非营利组织的作用；实行社区化的管理地方化：分权、使地方政府在公共事业管理中发挥更大作用3、西方国家公共事业管理的基本特征政府的公共事业管理职能逐步强化介入更深，管理更严，投入更大其他社会组织和私人进入公共事业领域，使公共事业的发展呈现多元化格局投资主体多样化，管理权限分散化，管理主体社会化法制化、规范化程度日益提高完备的公共事业管理立法和规章制度，使公共事业管理合法、有序、稳定、可操作4、当代公共事业管理改革的借鉴意义高度重视公共事业管理，提升政府的公共治理能力从实际出发，因地制宜加快公共事业的发展大胆创新，积极推进公共事业管理的改革完备公共事业管理的法律建设、制度建设与提高公共事业管理的技术、绩效相结合协调好政府与市场、政府与其他社会组织在公共事业管理中的相互关系5、思考与讨论市场化是当代公共事业改革的重要内容。市场化在发展公共事业管理中是普遍适用的吗？有没有不能采用市场化管理方法的公共事业？以下公共服务应当实行用者付费吗？诸如：毕业生挡案保管政府信息查询在非工作时间登记、办证要求出具相关证明等等