第十二章 地方政府的未来发展

第十二章地方政府的未来发展一、西方国家地方政府的发展（一）西方国家的地方行政改革的内容1.放松政府管制：（1）削减陈旧规制；（2）改革预算制度；（3）改革人事制度。2.强化地方政府的自治权：（1）减少限制。（2）强化地方政府的自治责任。（3）建立新型的地方分权体制。3.转变地方政府职能：基本内容就是打破传统官僚制下地方政府僵化、低效的职能运行模式，对地方政府的职能范围进行重新的定位，从而使地方政府更加有效、灵活和卓越。基本途径就是通过引入竞争机制以及和市场，社会实现有效分工合作的方式，让地方政府从“全能主义”的模式中解放出来，把原来由政府承担的大量事务还给市场和社会，而把地方政府的主要职能转移到提供地方公共物品上来，逐步完成从传统的地方政府管理向现代化的地方政府治理的转变。4.再造地方政府内部体制：（1）确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色。（2）突破束缚行政效率和导致官僚主义的陈规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度。（3）破除行政机构本位主义的传统思维定势。（4）实行管理层级扁平化，（5）改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但求无过和只会浪费不会谋利的行为方式。5．强化对地方政府的监督：这主要体现在加强对地方政府的预算监督，强化对地方政府的绩效评估。（二）西方国家地方行政改革的特点市场化。分权化服务化趋同化渐进化技术化（三）西方国家地方行政改革的启示地方政府的发展是一种持续不断的过程，在地方政府自身体制相对完善成熟以后，仍需为适应政府活动环境的变化不断做出调整，而这种调整除需进一步完善自身体制外，更需调整它同外界（包括中央政府、辖区民众）的关系。二、地方政府发展的新环境（一）一般环境政府职能不断膨胀。福利国家政策对地方政府的地位和角色产生了深远的影响。这种影响至少体现在两方面：一是扩大了地方政府规模。二是地方政府在地方公众心目中的形象日益下降。经济全球化。在全球化背景下，地方政府客观上需要一整套自主决策、灵活迅速、富有弹性的地方组织体系。它的作用在于：一是能够在复杂多变的环境中，迅速做出适应于地方决策的反应，而不因繁杂的上传下达过程，贻误时机；二是灵活的组织体系能够强化对公民多样化需求的反应能力，提高公共服务的品质。民主化与信息化的提升。民主化与信息化发展的进程，使地方政府的行为不得不公开。私有企业改革的示范效应，媒体影响力的不断扩大等待，这些都会对地方政府发展产生一定的影响。（二）特殊环境政治环境：（1）中央与地方关系（2）地方政府与社会民众的关系。（3）地方政府绩效考评标准体系的价值导向。经济环境：（1）本地市场化程度（2）财政状况。区域环境：区域的历史与现状、区域的地理区位、区域的政治区位三、地方政府发展的方向与途径（一）地方政府发展的一般规律首先，地方政府发展是外部环境和内部问题共同作用的结果，是外部动力和内部动力共同推动的过程。其次，地方政府发展是一个自上而下和自下而上相结合的过程。再次，地方政府发展是一个涉及内容广泛的系统性改革工程。最后，地方政府发展是一个循序渐进的复杂过程（二）地方政府发展的方向地方政府发展的方向是从管理走向治理。“治理”，是指各公共或私人机构与个人管理公共事务的诸多方式的总和，是使相互不同或有冲突的利益得以协调的联合行动的持续过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中，运用权力支引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益，着重强调多无化的、民主的、合作的管理模式。治理的含义治理（英文为governance），原意是控制、引导和操纵。基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。它包括：1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。善治的含义和特征善治（英文goodgovernance）就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下6个：1）合法性（legitimacy）2）透明性（transparency）3）责任性（arcountability）4）法治（ruleoflaw5）回应（responsiveness）6）有效（effectiveness）（三）地方政府发展的路径从集权到分权：分权是指中央政府或上级政府把相关的职权下放给地方政府或下级政府的行为。与分权相伴而生的第二个趋势是授权，即将地方政府原来属于自身范围的一部分权力授予非政府组织或社区、私营公司、非营利性组织，让其承担一部分政府职能。从垄断到竞争：把私营部门中的有效管理模式引入地方政府公共部门中，通过市场竞争机制改变传统的地方政府垄断的服务提供方式，已经成为地方政府发展的一种趋势。从人治走向法治：法治政府是指政府的一切权力的来源、政府的运行和政府的行为都受制于法律。（四）地方政府发展的目标人类行政模式经历了统治行政、管理行政和服务行政三个阶段。统治行政是一种强权制度；管理行政只是人类行政模式总体性转换的一个过渡，归根结底还仍然属于强权制度；服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政。观念：亲民意识；功能：使政府成为公共服务的供给者；本质：以人民为主体。四、中国地方政府发展的环境（一）地方政府发展的历史背景20世纪上半叶，中国地方政府不仅在实质上，而且在形式上，依然是一种典型的行政体地方政府，变化的仅仅是机构与职位的名称。目前地方政府发展所存在的主要问题：1.对法的“政治定位”问题还缺乏确切的理解。2.政府管理体制的“职责同构”限制了地方政府能力的发挥。3.对政府管理方式、管理手段等所应当发生的改变还不是非常敏感。4.“政绩取向”、“一票否决”等绩效评价方式制约着地方政府工作水平的提高。（二）地方政府发展的动力中国积极参与国际社会活动，要求地方政府在国内事务上发挥更大作用。改革开放以来的社会变革，要求地方政府改变其活动内容与方式。民众的民主意识和法律精神的增强，要求地方政府提高工作效益，维护人民的正当利益。国际交往的日益频繁，要求地方政府行为与国际接轨。（三）地方政府发展的障碍首先是国家、政府、官员的传统观念，不利于实现政府从管治型向服务型的转变。其次，政府职责的笼统化不利于明确各级地方政府职责。最后，地方政府工作人员素质低下，将影响地方政府发展目标的实现。五、中国地方政府发展的途径（一）合理界定地方政府发展的目标当今中国地方政府未来发展的具体目标应该定为：将中国地方政府建设成为一个民主、服务、效率、法治的政府。中国地方政府未来一个时期的发展重点,应该放在提高政府活动的质量,而不是放在改革现有的政府体制(即人民代表大会制)；对于后者，应该做的是进一步予以发展和完善。当代中国地方政府未来发展目标的实现,完全可以在现有政治体制框架下取得，其主要关键在于进一步充实、完善和发展地方人民代表大会制度，使之真正成为地方居民利益和意愿来行使权力的机关。从更长远的角度看，中国地方政府现代化的进程，还应该包括实现地方自治这一目标。（二）充实、完善和发展地方各级人民代表大会充实、完善和发展地方各级人民代表大会的目的，在于增强人民代表大会的权威，使之真正成为代表人民行使权力的地方国家机关，其主要内容包括以下方面：提高人大代表的执政素质。执政素质的提高，首先应反映在“为民执政”上。其次应表现在代表的执政能力。加强人大活动的力度。实行人大常委专职制。充分发挥专门委员会的监督作用。加强通过经济和法律手段监督政府活动的能力。（三）建立法制的行政主体依法治国，建立法制国家，起核心作用的是执法部门，即各级行政机关及其下属机构。依法治国的先决条件是有法可依。在地方政府未来的法制建设中，首先要由国家制定各级地方的具体组织法以取代现行的过于简略、笼统的《地方组织法》，即应分别制定《省组织法》、《市组织法》、《镇组织法》、《乡组织法》等。其次，国家应制定《行政组织法》或《行政机构设置法》，规定行政机关所属行政机构的设置原则、程序和运作规范。最后，国家应制定《行政职位法》，规定行政职位设置的原则、程序，规定职位设置必须有相应的职位说明书，并对职位说明书的内容做出规定。（四）改进现行的行政管理体制适当减少我国行政区划的行政层级，逐步实现由目前的四级制过渡到三级制扩大地方分权程度建构政府间合作机制发展多中心治理体制推行地方自治制度复习思考题：西方国家地方行政改革的内容和特点是什么？地方政府发展的一般规律、方向、路径和目标分别是什么？我国地方政府发展的动力、阻力和主要途径分别是什么？