公共管理学-第二章-公共管理的理论发展

第二章公共管理的理论发展《公共管理学》TheDevelopmentofPublicManagementTheory进展前言Preface通过前一章的学习，我们已经能够基本区分“公共管理”与“公共行政”。本章将简要回顾公共行政和公共管理的理论发展脉络，着重介绍其发展过程中的代表性学者的主要观点和核心思想。Thursday,June29,2017《公共管理学》2重点问题•公共行政、公共管理的历史演进过程及其理论流派•管理主义取向和宪政主义取向的理论内容与代表人物。•公共选择理论、新公共管理理论、公共治理理论和新公共服务理论的主要内容。1公共行政理论的演进现代公共管理理论的发展2Thursday,June29,2017《公共管理学》3本章主要内容MainContent1公共行政理论的演进现代公共管理理论的发展2Thursday,June29,2017《公共管理学》4过渡页TransitionPage公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》5一、公共行政理论的初创1887年，曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统威尔逊在《政治学》季刊上发表《行政学研究》（TheStudyofPublicAdministration）一文，标志着公共行政作为一门独立的学科的产生。在该篇文章中，威尔逊阐述了他的政治-行政二分理论。（一）威尔逊的政治-行政二分法Thursday,June29,2017《公共管理学》6在威尔逊之前的很长一个时期，作为公共行政学研究对象的行政概念一直是包含在政治概念之中的。但到了19世纪末20世纪初，资本主义已进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂、更加困难。因此，威尔逊认为，当时的美国仅就文官制度进行改革是不够的，还要改进政府机关的组织机构与工作方法。“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张．其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了。它的精力和它的年龄的增长，跟它所具有的生活技能相比较，已经彻底不相适应。它得到了力量，但却没有学会举止的方法。”——威尔逊公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》7威尔逊清楚地认识到：随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，政府的行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导。为此，威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上将公共行政从政治学中分离出来，进行独立研究。并且，威尔逊特别强调，作为一门科学，公共行政学应对公共行政的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度。“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”；“行政学的目的就在于把行政方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上”——威尔逊公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》8（二）韦伯的官僚制理论马克斯•韦伯（MaxWeber）是德国著名的社会学家、政治经济学家和官僚集权理论的奠基人，被誉为“组织理论之父”。他提出的官僚制理论（bureaucracytheory）从组织体制的角度为传统公共行政理论的创立提供了理论框架。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》9韦伯的官僚制理论是基于他对由不同权威结构决定的组织类型分析而提出和建立的。韦伯认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，在权威制度下，下级把上级发布的命令看做合法的。根据这种权威合法化的方式并基于三种合法的权威，他区分了三种不同的组织形式，其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。01“神秘化组织”“神秘化组织”中行使权威的方式是基于领导者个人的人格这种所谓的“超凡魅力”。02“传统组织”“传统组织”中命令和权威的基础是先例和惯例。.03“合理化-合法化组织”权威行使的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》10在上述三种组织类型中，与传统权威相适应的组织类型效率较差，基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩并且是非理性的，只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础。所以，在韦伯看来，只有这种与合理合法权威相遁应的组织形式才是“理想的官僚制”，这也是韦伯倍加推崇的组织形式。合理的分工依照规程办事的运作机制组织管理的非人格化合理合法的人事行政制度层级节制的权力体系适应工作需要的专业培训机制形式正规的决策文书“官僚制”的基本特征公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》11总结：韦伯的官僚制理论与威尔逊的政治-行政二分法是一致的：威尔逊的政治-行政二分法和韦伯的官僚制理论都认同公共行政的完善取决于从行政公务中积极地排除政治性因素。公共行政的高效运作要依靠来自客观实际的可靠性法规的技术应用，采取一套逻辑的、严格的和机械性的行为方式。威尔逊的政治-行政二分法和韦伯的官僚制理论的提出为公共行政学成为一门独立的学科提供了理论支撑。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》12（三）泰勒的科学管理理论泰勒（F•W•Taylor）被称为“科学管理之父”。于1911年发表的《科学管理原理》，提出了通过对工作方法的科学研究来提高工人劳动效率的基本理论与方法。泰勒的科学管理理论对公共行政的科学化和技术化具有推动作用。在泰勒看来，科学管理的根本目的是提高劳动生产率，而要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”。最终，泰勒所倡导的科学管理理论形成了一场波及整个西方工商企业管理界的科学管理运动。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》13尽管泰勒所开创的科学管理理论是针对企业管理而提出的，但是政治与行政的分离强调行政管理事务的非政治化，这使得行政领域运用科学管理的原理和原则成为可能。泰勒提出的理论后来被行政学者概括、改造并上升为行政管理学理论，构成现代行政管理理论的重要组成部分。在泰勒提出科学管理理论不久，不仅美国政府将其提供的科学原理和方法应用于政府的行政管理、精简政府、调整机构并促进了政府工作的改革，提高了行政效率，而且有许多行政管理研究者也开始重视通过科学管理来寻求政府行政效率的问题。评价：泰勒的科学管理理论，一方面，彻底改变了在此之前管理的非专业性和个性化特征；另一方面，也与理性官僚制相一致的。按照科学管理原理形成的层级式管理结构就是官僚制组织结构。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》14二、公共行政理论的构建（一）怀特的系统化公共行政理论伦纳德•怀特坚信公共行政存在着一些具有普遍适用性的理论原则，他第一次将公共行政思想系统化、理论化，使之成为一门比较完整的学科体系。怀特对公共行政理论的系统化努力主要体现在其1926年所撰写的《公共行政研究导论》（IntroductiontotheStudyofPublicAdministration）。这是世界上第一本公共行政教材，第一次对行政组织进行了系统、全面的阐述，为行政组织理论的发展提供了一个基本框架。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》15怀特通过自己的努力将行政实践的理论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉，颇具特色地提出了建立公共行政理论体系的四个基本假定。评价：怀特完成了公共行政研究系统化的历史性任务，使公共行政真正获得了作为一门独立学科的地位。但他只是提供了公共行政这门新兴学科的概貌，只是完成了公共行政理论体系建构的第一步。行政具有共性管理是公共行政的实践基础公共行政十分重要公共行政是科学，是实践的技术公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》16（二）古利克和厄威克的科学化公共行政原则卢瑟•古利克曾任美国哥伦比亚大学公共管理研究所所长，并曾经参加过罗斯福政府的行政管理委员会。他认为，行政可以被界定为一种价值中立的活动并因此可以成为科学分析的合法主题。在他看来，对行政进行科学研究的目的在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，通过提炼和简化，这些原则或规则可以用来解决实际的行政问题。美国政府最初所依据的原则源于对行政权力的反感和对代议制的渴望，而经验已经证明这些原则有缺陷，现在所需要的是一个既能够制定计划又能够执行民主政策的行政部门。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》17古利克认为，行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下，这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。在此基础上，古利克把行政机关所具有的职能总结为“POSDCORB”。➢计划（planning）➢组织（organizing）➢人事（staffing）➢指挥（directing）➢协调（coordinating）➢报告（reporting）➢预算（budgeting）厄威克基于古利克的上述观点对公共行政原则的系统化作了更具有普适性的归纳，他提出了对行政组织普遍适用的“八项”原则。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》18➢第一，目标原则➢第二，人员与组织结构相适应的原则➢第三，一人管理原则➢第四，专业参谋和一般参谋共存的原则➢第五，授权原则➢第六，责权相符原则➢第七，明确性原则➢第八，控制幅度原则公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》19（三）福莱特的动态化公共行政理论福莱特从人的角度，运用心理学的研究方法对人的问题在公共行政中的重要性进行了探讨。她是在科学管理理论和行为科学理论之间起着桥梁作用的美国管理学家。福莱特认为，群体生活能使人产生出一种强烈的情感，因而人在群体中的思想和行动，无法再由自己控制。因此，群体具有一种“额外价值”，具有一种生命，正是这种价值、这种生命才是社会人行为的真正的基础。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》20福莱特还通过对“权威”的研究，提出了所谓的权威的“情境理论”：权威的运用应纯粹根据情境需要来进行，不能滥用。使群体、组织内部形成一种真正合作的精神。她主张，在一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地、主动地给予合作，这可以说是其理论贡献的核心内容，她的公共行政思想明显地呈现出一种动态性的特征。评价：虽然福莱特的理论同样遭到各种批评，但她在冲突、整合、协调、控制、权威以及领导等方面提出的思想主张是正确的、无可指责的，她的研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，为正统的公共行政理论和行为主义公共行政理论之间作了沟通。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》21三、公共行政理论的转型公共行政研究发展到20世纪二三十年代被称为公共行政学的“正统时期”，到了20世纪40年代，这种正统的公共行政学便逐渐受到一些人的批评。（一）西蒙的批评与公共政策学派的出现赫伯特•西蒙是西方管理决策学派的创始人之一，《行政行为：行政组织的决策过程研究》是其主要代表作。西蒙对传统行政学理论的批判主要是从所谓的“行政原则”和政治-行政二分法这两个方面进行的。公共行政理论的演进Thursday,June29,2017《公共管理学》221.对“行政原则”西蒙认为传统行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上我们却不能指出哪一条原则是正确的，这些原则如同一般的谚语一样，虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称之为“行政谚语”。因此，他认为在研究方法上就必须寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正