行业发展研究资料(No2003-6)

-1-行业发展研究资料（No.2003-6）欧洲委员会就强化欧盟内的法定审计向欧盟理事会和欧洲议会的报告美国安然等财务欺诈事件发生后，引起了欧盟的高度注意。欧洲委员会为此发布了《欧盟就与安然事件相关政策问题的初步反应》的报告，得到2002年4月欧盟各国财长会议和欧盟审计委员会的认可。随后美国国会通过的《萨班斯法案》，在欧盟各国再次引起强烈反应，欧洲委员会专门就强化欧盟内的法定审计向欧盟理事会和欧洲议会提出了报告，其核心内容是：欧盟各国在应对安然事件和萨班斯法案中所要采取的一系列措施。该报告包括三个部分：一是在欧盟层面建立法定审计监管框架；二是提出了增强审计师作用的十项措施，包括欧盟各国自2005年开始使用国际审计准则、改进公众对行业的监督、完善公司治理结构、完善质量保证体系、研究改进道德规范、提高审计师的独立性、加强教育与培训体系和制度、强化惩戒体系、提高审计公司及其网络所的透明度、研究审计师的责任，另外提出了与美国萨班斯法案有关的相互承认问题；三是拓展欧盟内部审计市场，打破内部跨国服务障碍。为跟踪掌握世界各国对美国萨班斯法案的反应及有关动态，我们组织翻译了这份报告。中国注册会计师协会编二ＯＯ三年十一月十七日-2-欧洲委员会就强化欧盟内的法定审计向欧盟理事会和欧洲议会的报告（本报告内容适用于欧洲经济区）欧洲委员会布鲁塞尔2003年-3-目录1．背景和简介............................................42．现代监管框架..........................................72.1.一个现代的、原则基础的第八号指令..................72.2.设立审计监管委员会................................83．增强审计的作用.......................................103.1．从2005年开始欧盟内的法定审计均使用国际审计准则.103.2．对审计职业界的公众监督..........................123.3．与法定审计有关的公司治理结构；审计委员会和内部控制.....................................................133.4．道德规范........................................143.5．审计师的独立性..................................153.6．质量保证........................................163.7．教育和培训......................................173.8．违纪惩戒体系....................................173.9．审计公司及其网络的透明度........................183.10．审计责任.......................................193.11．欧洲委员会策略的国际部分；萨班斯-奥克斯利法案和相互承认.................................................204．拓展欧盟内部的审计服务市场............................244.1．欧盟内审计公司的建立............................244.2．审计服务的跨国提供..............................244.3．欧盟审计市场结构和准入..........................25有关法定审计的十项行动计划..............................25名词英汉对照表..........................................28-4-译者附记：有关欧盟的背景知识............................29-5-1．背景和简介安然的崩溃和随后的多起财务报告丑闻引发了欧盟国家要求对财务报告、法定审计、公司治理结构和资本市场做进一步审视的呼声。在过去的12个月里，全球证券市场投资者的信心严重受挫，审计行业的公信力也大大削弱。安然事件造成的后果，美国为恢复投资者信心所采取的一系列措施，萨班斯-奥克斯利法案的颁布，以及欧盟最近所出现的财务报告问题，这一系列事件都要求重新审视欧盟法定审计应优先考虑的事项，这是欧洲委员会为改善公司治理结构所采取的措施之一。欧洲委员会还相应发布了《欧盟现代公司法律与改善公司治理结构报告》。由于欧盟缺少针对法定审计的一套协调的方法，所以欧洲委员会于1996年就针对欧盟层面上的法定审计作用所应采取的进一步行动的范围和需求进行了全方位的反思。这一反思是由欧洲委员会1996年的绿皮书1《欧盟内法定审计的角色、地位和义务》所引起的。对绿皮书的回应表明，除了拟定全面处理欧盟内法定审计许可的欧盟理事会84/253/EEC2指令《第八号指令》以外，在欧盟层面上，还应有更进一步的行动。在欧洲委员会1998年的《欧盟内法定审计的未来3》报告中，包括了从这些回应中所得到的政策结论。1998年的报告建议成立欧盟审计委员会，专门就加强会计行业和成员国之间的合作采取进一步的行动。这个委员会的核心目标是提高法定审计的质量。主要的议题包括外部质量保证、审计准则和审计师的独立性。在该审计委员会工作的基础上，2000年11月欧洲委员会公布了1O.J.N°C321,28.10.1996,p.12O.J.N°L126,12.5.84,p.203O.J.N°C143,8.5.1998,p.12-6-《欧盟内法定审计质量保证建议》4，2002年5月公布了《欧盟内法定审计独立性建议》5，这两个《建议》正在为各成员国所执行。采用国际审计准则（ISAs）的准备工作也正在进行当中。尽管已取得了这些成绩，欧洲委员会相信，现在的形势要求采取进一步的措施，以增强资本市场上投资者的信心，提高欧盟内审计的公信力。要防止出现反射性的监管反应，稳步实现欧盟理事会所要求的，在2005年建成有效率的欧盟资本市场的全面目标。欧洲委员会意识到“紧急事态立法”的风险，打算在经过广泛的协商后，做出一个充实的、有效的，同时是综合的、平衡的和适当的回应。虽然审计是保证财务报告正确性的重要手段，它并非导致最近的财务报告丑闻的唯一因素。要使欧盟资本市场的财务报告变得透明，需要由参与者和监管者组成的一个更大的系统，而审计则是这个系统的组成要素之一。所建议采取的关于法定审计的监管措施，需要在欧洲委员会的金融服务行动计划和欧洲委员会对安然崩溃的反应这样一个更加宽广的范围内考虑[这里所称“对安然崩溃的反应”是指《欧洲就与安然事件相关的政策问题的初步反应》一文6，该文在2002年4月于奥维耶多(西班牙西北部一城市)召开的欧洲经济和财政部长理事会(ECOFIN)的非正式会议上得到了广泛的认可]。作为对维特（Winter）报告的反应，欧洲委员会公布了《关于公司法律和公司治理结构的报告》，而《建议》采取的监管措施对该报告起了补充作用。审计是良好公司治理结构的重要组成部分。4O.J.N°L091,31.3.01,p.915O.J.N°L191,19.07.02,p.226该《欧盟就与安然事件相关的政策问题的初步反应》是由马克特（Markt）总理事作为新闻版本((IP/02/584)在网上公布的，链接地址：欧盟的资本市场是一个全球性的市场，这表现在：跨国投资者、同时在多个证券市场上市的公司以及国外注册人。从这个角度讲，欧盟的资本市场应当成为对所有证券发行者和投资者都有吸引力的市场，应确保得到全球范围内的投资者理解，并为投资者提供高水平的保护。欧盟通过推动和要求使用有助于发挥欧洲资本市场作用的、为国际社会接受的、高质量的准则来达到这一目标，同时欧盟的资本市场拥有确保正确应用准则的基本制度安排。审计师所提供财务信息的可信度对于上市公司以及更广泛范围内的实体都是很重要的。现行的欧盟法律体现了这一点，其中对所有的有限责任公司、所有的银行和保险企业的审计要求作了规定7。所以，作为欧盟审计的政策制定一贯的出发点，可信度要求覆盖了欧盟内所有的法定审计业务（超过100万宗），这一数字明显大于欧盟内上市公司7000家的数字。在必要时，应当以公众利益（“公众利益主体”）的水平为基础对政策和措施做出区分，特别应当考虑到中小型企业（SME’s）的需要。伴随着欧盟对欧洲委员会安然文件的初步反应，欧洲委员会的工作人员与欧盟审计委员会的成员就未来应优先考虑的事项进行了讨论。本报告的第二章制定了欧洲委员会的欧盟内法定审计的现代监管框架，第三章和第四章描述了所设想的法定审计监管措施。欧洲委员会要做出关于所描述监管措施的建议，需要与欧盟审计委员会紧密合作，并且履行恰当、透明和应有的程序。7第四号(78/660/EEC)和第七号(83/349/EEC)《公司法律指令》——有关银行(86/635/EEC)和保险会计(91/674/EEC)的指令,其中包括了对审计的要求。根据第四号和第七号指令，成员国可以对小型企业不做出上述的审计要求。-8-2．现代监管框架2.1.修订第八号指令1998年有关法定审计的报告促使了欧洲委员会2000年《外部质量保证建议》和2002年《审计师独立性建议》的采纳。这些建议在各成员国得到应用，欧洲委员会将在这些建议应用3年以后对协调的程度做出评估。然而，在安然事件下要求更加严格地应用这些建议，而那些不具有约束力的手段，达不到其要求的严格程度。为此，欧洲委员会启动了第八号指令的修订工作，以便为欧盟内所有的法定审计提供一个全面的基本的法律。在恰当的程度上，这些原则也适用于非欧盟会计公司所从事的欧盟资本市场上市公司的审计业务。第八号指令自从1984年颁布以来一直未作修改，主要用于对欲从事法定审计的自然人或法人的批准。其中还包括大量的从上个世纪90年代起就已经过时的有关置换的条款。现在的第八号指令缺少确保恰当的审计基础的综合内容（例如公众监督、违纪惩戒体系和质量保证体系），也没有涉及到审计准则、独立性要求和道德规范的内容。根据当前的形势，应当对第八号指令加以革新，使其成为更精炼、更综合的欧洲法律，其中应当包含可以支撑起欧盟内法定审计的足够清晰的原则。欧盟制定审计（和财务报告）政策的方法从本质上讲是一个基于原则的方法，未来的行动应当体现这一方法。然而，对原则正确和一致的应用会要求提供额外的说明，例如详细的指南、最佳的实务建议等。在制定《审计师独立性建议》时也遵循了这一方法。欧盟法律采用了以足够清晰的原则，同时附有应用措施的方法。这是一种符合兰姆福鲁斯（Lamfalussy）法的方法，它不仅适用于证券市场，现在也-9-正被考虑用于银行和保险部门。既然欧洲资本市场是一个全球性的市场，那么当把这些原则应用于向欧盟资本市场上市公司提供审计服务的非欧洲会计公司时，应当认可其他监管体系所提供的与之相当的解决方法。2.2.设立审计监管委员会欧盟法定审计政策制定的方法是在1998年报告中确定的，本质上是一种“受到监控的自律”。处理由自律所带来的审计问题，这对欧盟审计行业是一个挑战。为适应这一方法，欧盟审计委员会包含了来自审计行业的代表。到目前为止，这一安排证明是有效的。行业代表对欧盟审计委员会的工作作出很大贡献，他们与各成员国的监管者交换意见，从而提高了在关键性政策问题上的相互理解。然而，在目前情况下，公众利益代表和审计行业代表之间的原有平衡不得不被打破，以便确保欧盟独立审计政策制定的独立性。这一平衡的改变并不意味着欧盟的政策制定将不再参考和利用职业界的知识和资源。可以肯定的是，无论