贪污与经济发展－台湾的实证分析

贪污与经济发展－台湾的实证分析李文传（逢甲大学经济系）摘要：摘要：摘要：摘要：有关贪污与经济发展或成长的文献，大致上可分两大类。首先，以经济发展或成长为依变数，探讨贪污对经济发展或成长的影响。这类文献相当地多，又可分两种不同理论：贪污对经济发展或成长不利，与贪污对经济发展或成长有利。贪污对经济发展或成长不利的论点主要是认为，贪污会增加企业的营运成本，以及会造成企业决策的不确定性。另一类研究贪污与经济发展或成长的关系，主要以贪污为依变数，探讨经济发展或成长相关变数对贪污的影响。更广义地说，这类研究主要是探讨贪污的成因，经济发展或成长相关变数只是其中少数的因素而已；其它如教育、政治制度、宗教、甚至司法效率，政治自由度以及政府的支出等都会影响贪污。本文主要从这个角度出发，探讨经济发展相关变数是否会影响贪污。本文利用2000~2006年台湾本岛22个县市(金门县、连江县除外)的Paneldata，并以公务员贪渎起诉比率，作为衡量各县市贪污起的代理变数。实证分析结果发现：(1)失业率与贪污呈现显着的负相关；也就是说失业率越高，贪污情况越严重。(2)经济发展支出与贪污有负向的关系，当某地区有大规模的建设计划同时，并没有发生严重的官商勾结贪渎弊案。(3)低收入户人口占总人口比率的变数与贪污有显着且正向关系；当中发现贫富差距较大的地区，发生贪腐的机会就越高。(4)最后，我们发现平均每人可支配所得，虽然不显着，但对清廉度却呈负向影响。中图分类号：中图分类号：中图分类号：中图分类号：F061.3F061.3F061.3F061.3文献标识码：文献标识码：文献标识码：文献标识码：AAAA一、前言有关贪污与经济发展或成长的文献，大致上可分两大类。首先，以经济发展或成长为依变数，探讨贪污对经济发展或成长的影响。这类文献相当地多，又可分两种不同理论：贪污对经济发展或成长不利，与贪污对经济发展或成长有利。贪污对经济发展或成长不利的论点主要是认为，贪污会增加企业的营运成本，以及会造成企业决策的不确定性。此类文献，包括Murphyetal,(1993),GouldandAmaro-Reyes(1983),Mauro(1995),Rahmanetal.(1999),Mo(2001),以及MonteandPapagni(2001)。其次，贪污对经济成长有利主要是认为，贿赂官员的行为就像在机器中加入润滑油的行为，它可使政府官员加快投资计画的审查，此举有利于经济成长。此说法的支持者如Leff(1964),Huntington(1968),Summers(1977),AcemogluandVerdier(1998)等。有别于上面，贪污对经济成长的影响之研究；另一类研究贪污与经济发展或成长的关系，主要以贪污为依变数，探讨经济发展或成长对贪污的影响。其实广义地说，这类研究主要是探讨贪污的成因，经济发展或成长只是其中一个因素而已。其它如教育、政治制度、宗教、甚至司法效率，政治自由度以及政府的支出等都会影响贪污。与贪污对经济成长的影响之研究比较，这类的文献相对是较少的。本文主要就是以这个角度出发，探讨政府对经济发展的支出是否会影响贪污。二、文献回顾贪污是多面相的问题，也就是说，贪污的原因相当地多。首先，一部份的文献主要焦点集中在「行政组织运作」的问题上，也就是俗称的委托代理的问题(principal-agentproblem)。例如，Banfield(1975)就以此来形容政府组织运作的方式，他认为政府过于集权而没有下放权力的话，容易发生贪污。Bac(1998)也同样地认为，有代理人关系存在的组织，会发生两种情况的贪污，分别是外部贪污和内部贪污。外部贪污是指组织个人的贪污行为，他会与组织外的人进行交易。外部贪污典型的例子就是勒索和贿赂。内在的贪污，是勾结组织成员将其组织系统化，使贪污变成内部共谋的形式。ShleiferandVishny(1993，1994)则由代理人模型进一步，引申为独裁极权主义(totalitariansocialism)，极权主义论点是指领导者属于独裁式代理人，完全不顾委托人的意愿。独裁者与经济学上的独占者类似，但独裁者反而会压低商品价格，造成供给短缺，进一步向民众索取贿赂。另外一项代理人模型的问题，即是繁文缛节(redtape)的存在；Guriev(2004)认为官僚可能从委托人那里勒索贿赂，交换降低繁文缛节的总量。此外，BesleyandBurgess(2002)与MonteandPapagni(2007)都主张民主政治和新闻自由两者，也会影响贪污。如同PerssonandTabellini(2000)所说，新闻自由出现带给选民了解公众腐败情形，同时民主政治的选民可藉由选举，让贪污的政客在选举中落选，减少贪污的民意代表。Chowdhury(2004)实证结果证实，民主和新闻自由对贪污有显着影响。不过，相反地BrunettiandWeder(2003)在实证上，却无法支持两者对贪污的影响。再者，教育与法律制度也是影响贪污很重要的因素。宋镇照(1997)与林清江(1981)都认为当识字率愈高，同时教育愈普及，代间流动(intergenerationalmobility)的管道愈畅通，则贿赂必将减少。另外，孙德华(2002)认为教育普及代表人民的政治参与率提高，所以政府的政策愈能以民意为依归，贪腐势必会愈少。PolinskyandShavell(2001)主张有良好的检查机构，察觉贪污和执行法律的能力，就能降低贪污。Treisman(2000)实证结果显示，前英国殖民地的国家不如其他国家的殖民地腐败；此结果可以反映出法律系统本身就会决定腐败。最后，影响贪污的另一项因素为经济因素。Huntington(1968)认为在贪污盛行的环境，会有下列特征：(1)税负水准会增加，(2)公共支出增多，(3)政府对经济活动的管制或控制增加。Treisman(2000)分析，政府支出的组成与贪污之间是非线性且复杂的关系。另外，他也发现经济发展会减少贪污的发生。MonteandPapagni(2007)利用1963-2001年的资料探讨义大利贪污的成因，发现政府支出及经发展支出，都会影响贪污。Mauro(1998)也认定政府支出与贪污是有关系的。王瀚毅(2007)提到适度的财政分权有助经济成长的理论，但若过度的财政分权反而会产生副作用，而且在增加财政分权程度的同时，会增加贪污发生的机率，让财政分权对经济成长的效益被抵销，藉此可以解释为何在实证分析中，开发中国家的财政分权与经济成长关系多呈现负相关或无显着的关系，因为开发中国家的贪污形情比已开发国家严重，且地方民主制度不建全、查核制度也不透明，因此开发中国家若要仿效已开发国家，实施财政分权政策，在未提升经济体系透明度之前，可能会未蒙其利先受其害。宋筱元(1998)认为，都市化程度愈高的政府机关之中，某些部门或单位比较容易发生弊案，其中主要原因之一，即是那些单位通常掌管庞大的经费预算，像是负责设备采购或是大型工程建设等，由于涉及极为巨大的利益，几乎无可避免会引来许多利益集团的激烈争夺。孙德华(2002)主张贫富差距也是造成贪污的主要原因之一，所得不均等的程度愈高，贪污愈严重。三、台湾各县市的贪污概况根据国际透明组织的统计，过去几年来台湾的贪腐印象指数(CorruptionPerceptionsIndex,CPI)的排名，都在25到35名之间变动。从全球世界各国比较观点，台湾尚属于中度清廉的国家。如图1所示，2004年台湾的贪腐印象指数5.6分，在全世界排名35名。在亚洲四小龙，分数仅高于南韩，排名第三；分别比香港及新加坡等的分数低，且明显有一段差距。四小龙中，以新加坡分数最高，达到9.3，且在全世界排名为第五名。另外，香港分数8分，全世界排名16。另外，从图2可看出，2000年完成政党轮替后，隔年贪腐印象指数随即上扬，显示台湾贪腐情况改善，清廉程度增加。但之后三年指数却又下跌虽然这不能说明台湾贪腐情形恶化，可是在政党轮替后，新政府扫除黑金、惩治贪污的行动，却不如原先人民所期待那样大刀阔斧的改革。从台湾贪腐印象指数的趋势看来，在2004年的总统大选，分数反而是近五年最低的，一般而言政治愈开放、愈民主的国家，其清廉程度应该会大幅提升，但在该年台湾的贪腐印象指数却是下降。圖1國際透明組織2004年貪腐印象指數6.95.65.04.53.63.53.43.02.82.82.82.62.62.12.01.71.57.58.09.39.70.02.04.06.08.010.0芬蘭新加坡香港美國日本台灣馬來西亞南韓泰國斯里蘭卡中國蒙古印度尼泊爾俄羅斯菲律賓越南巴基斯坦印尼緬甸孟加拉1516172435394764677185909090102102129133142145资料来源：国际透明组织图22222000~20072000~20072000~20072000~2007年台湾贪腐印象指数趋势图5.35.45.55.65.75.85.9620002001200220032004200520062007分數资料来源：台湾透明组织。满分10101010分，代表清廉。由于本文主要是，利用台湾各县市政府的贪腐资料做研究。但很可惜的是，国内并没有对各县市的贪污情况，建立持续性且具反应贪腐的指标，目前只有一些片断的问卷调查1，尚未像国外，如同国际透明组织所公布的贪腐印象指数(CorruptionPerceptionIndex)具专业且公信力的指标。为了能够找到具有公信力与标准化的贪污指标，本研究决定采用，法务部的贪渎起诉统计资料，各地方政府所属公务人员贪渎起诉统计分析表2，作为观察各县市贪污情况的代理变数。为了避免人口较多的县市，理所当然贪渎的犯罪案件也会较多的谬误，将贪渎案件数除以该县市的公务人员总人数，得到每千位公务员里，因贪渎犯罪而被起诉人数比率之指标。从图3可以发现，台湾整体而言在2000年以后的数据，起诉人数都逐年升高，印证新政府上台后，急于向人民展现打击贪污的决心，雷厉风行地打击贪污；尤其是，在同年七月法务部推动「扫除黑金行动方案」，起诉件数因此成长一倍之多。同样的问题也出现在2004年，该当年贪渎起诉案件与人数都是近七年以来的最低点，接着原总统连任成功后，又开始扫荡贪污。因此，2004年后又有另一波的涨势。图3333全国贪渎起诉案件、人次趋势图－2000-20072000-20072000-20072000-2007年05001000150020002500300020002001200220032004200520062007件數、人次起訴人數起訴件數资料来源：台湾法务部统计处表1111公务员贪渎起诉比率(2000~2006(2000~2006(2000~2006(2000~2006年))))－各县市的平均值资料来源：法务部单位：人／千人另外，从表1可观察2000到2006年，各县市的公务员贪渎起诉比率平均值。整体而言，各县市的贪渎起诉比率，大致上维持在每千人当中有1人左右。最高的是2001年的2.6565，而2004年则是最少的一年，贪渎起诉比率只有0.81左右。追究2001年为何贪渎起诉比率如此高的原因，应该是政府在2000年开始执行「扫除黑金行动方案」，司法单位雷厉风行地打击贪污不法行为，使得隔年公务员贪渎起诉人数大幅增加。接着，从各县市政府的角度看，在2000~2006年期间，22个县市七年以来，平均贪渎起诉比率大约为1.5左右；标准差为1.05。高雄市是全国贪污最高的都市，平均每一千位公务员有3人被以贪污起诉。相较于嘉义市，每千位公务员只有0.6人被起诉，足足多了4倍之多。全国最清廉的城市，前三名分别是嘉义市、基隆市与台北市；反之，贪污最严重的城市，前三名分别是高雄市、南投县与桃园县。另外，值得一提的是，台北市与高雄市都是直辖市，不论是经济发展或财政支出都居于全国一、二名，但贪污情况却是迥然不同。再者，我们也观察到，经济发展条件较落后的县市，贪污情况也较严重，如南投县、云林县等县。年份公务员贪渎起诉比率标准差最小