优化国土空间开发格局研究

·学术探讨·优化国土空间开发格局研究＊肖金成　欧阳慧等内容提要：国土空间开发格局是一个国家依托一定地理空间通过长时间生产和经营活动形成的经济要素分布状态。本报告分析了我国国土空间开发格局的现状与问题，探索了优化国土空间开发格局的基本思路，即集中发展，多极化协同集聚；集约发展，高效利用国土空间；人口与ＧＤＰ相匹配，产业集中和人口集中相同步；因地制宜，不同区域采用不同的开发模式；点、线、面耦合，构建“城市群—发展轴—经济区”区域空间体系。在此基础上提出了打造发展轴、发展城市群、培育增长极、构建经济区、建设区域性中心城市、强化粮食能源和生态安全保障等优化国土空间开发格局的基本设想。关键词：国土空间　区域空间体系　开发格局　　国土空间是一个国家进行各种政治、经济、文化活动的场所，是经济社会发展的载体，是人们生存和发展的依托。国土空间开发就是以一定的空间组织形式，通过人类的生产建设活动，获取人类生存和发展的物资资料的过程。国土空间开发格局是一个国家的人们依托一定地理空间通过长时间生产和经营活动形成的经济要素分布状态。国土空间要素主要包括土地、人口、矿产资源、产业等。理想的国土空间开发格局应该是能够促进要素充分流动和优化配置，空间中人的发展机会和福利水平相对公平，生态环境可持续发展，经济、社会、环境发展与人的发展相协调。一、我国国土空间开发格局的基本特征新中国建立之初产业和城市集中于沿海一带，到上世纪７０年代末期，内地产业和经济占全国的比重已有较明显提升。改革开放后，经济活动在沿海地区的集中度较改革开放之前明显提高。进入本世纪后，伴随着区域协调发展战略的实施，国土空间开发格局出现了新的变化。形成了“三核多极、三轴四区”为主体的多核、多轴、片区型的国土空间开发格局。１．产业向东部地区集中的趋势有所改变。２００９年，东部地区的工业总产值占全国的比重为６９％，与１９９９年相比，占全国的比重下降１个百分点。中西部地区工业发展加快。分省区来看，四川、安徽、内蒙古、江西、陕西工业总产值在各省区中的排名均有明显提高。从２００７年起，西部地区的经济增长速度也超过了东部，连续几年领先于东部、中部与东北。２．“三核多极”的发展格局基本形成。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国经济活动开始向区位条件优越的特定区域集聚，都市圈、城市群日益成为经济活动的主要平台。２００９年，珠三角、长三角、京津冀地区经济总量占全国的比重达到３６．８％。从２００６年开始其他七大城市群发展明显加快，在全国的经济份额２００６～２００９年以年均１个百分点提高。内地城市群开始逐步成长为区域性乃至全国的经济增长高地，经济发展多极化的态势开始显现。①３．经济要素向“三轴”集中的态势明显。东中西部和南北部地区的综合运输通道主骨架，强化了对全国性经济要素流动的组织和运输能力，推动了我国国土空间开发轴线的形成。经济要素向沿海轴—８１—＊肖金成、欧阳慧等，国家发改委宏观经济研究院，邮政编码：１０００３８，电子邮箱：[e-mail]。本文系国家发改委宏观经济研究院２０１１年重点课题报告的缩写稿。课题组负责人：肖金成欧阳慧，成员：汪阳红、申兵、孙久文、黄征学、刘保奎等。感谢匿名审稿人的宝贵意见，文责自负。线、长江轴线、陇海—兰新轴线、京广轴线、哈大轴线等重要开发轴线不断聚集，沿线城市和产业集中发展，以点—轴为标志的空间开发格局基本形成。４．四大地区成为区域战略和政策的空间载体。新世纪以来，我国先后实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，并出台了一系列相关政策措施，由此形成了我国区域发展的总体战略。区域发展总体战略的实施，使我国的国土开发形成了在四大地区分别展开的空间格局。我国的国土空间开发在为国民经济快速发展和社会进步提供有力支撑的同时，也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题，工业分散发展，行政区经济影响要素合理流动，人口与经济的空间分布严重不匹配，区域内部产业分工体系尚未形成，社会经济与自然环境的适应关系趋于恶化，城乡建设用地规模的过度扩张，已导致我国耕地总量逐年下降。５．空间拓展与国土整治同步推进。改革开放以来，经济空间拓展主要通过以下方式实现。一是通过设立各类开发区集聚产业，包括改革开放初期设立的经济技术开发区、高新技术开发区等，也包括一些新兴产业集聚区，如科技产业园、创意产业园、外包产业园等，目前国家批准的各类开发区面积近１万平方公里。二是通过城市新区或新城实现城市空间拓展，如浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区以及西咸新区等。虽然这些新区像开发区一样具有产业集聚区的特征，但相较于传统的开发区，这些新区功能更为综合，对城市空间拓展的作用更为显著。与此同时，我国也逐步加强了国土整治和生态修复。一是资源枯竭地区的综合治理。二是生态恢复和建设以及环境治理工程，包括三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、青海三江源保护、石漠化治理、淮河水污染治理、滇池治理、二氧化硫排放控制和治理行动等。这些活动在减轻历史上国土空间粗放式开发对于资源环境所造成的破坏之外，也起到了优化国土空间开发格局的作用。二、优化我国国土空间开发格局的基本思路　　经过改革开放３０多年的发展，支撑我国国土空间开发的土地资源、水资源、矿资源及生态环境等基础条件发生了巨大变化。世界经济格局的调整、我国经济规模持续扩大、经济发展方式的转变、居民环境保护意识的增强等对我国国土空间格局的调整与优化提出了新的要求。基于我国的客观实际情况及面临的国际国内新形势，我们形成了优化国土空间开发格局的基本思路。１．集中发展，多极化协同集聚。在区域发展上各国均强调均衡发展和分散发展，认为集聚是国家和区域发展中一个长期没有解决的问题。近年来，人们发现集聚是世界多个国家或区域经济发展普遍存在且对经济社会发展有正面效应的地理现象。世界银行《２００９年世界发展报告》认为：不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖，相辅相成。世界上鲜有平衡的经济增长，随着一个国家城市化进程的推进，经济活动会更趋于集中。发展成效最为卓著的国家往往能制定合理的政策，在实现生产集中的同时，促进不同地区人们生活水平的趋同。改革开放后，我国也有集中发展的趋势，但不应排斥集中，而应通过加快人口集中和加快区域之间公共服务均等化等途径使欠发达地区的民众提高生活水平和公共服务水平。集中发展并非仅仅是向沿海地区集中。交通条件的显著改善为我国国土空间开发向纵深发展创造了条件。未来的国土空间开发可进一步向中西部地区拓展，在大型综合交通走廊形成新的发展轴，在交通最为发达的区域形成新的城市群。未来，应促进经济要素向发展轴和城市群集中。实现多极化协同集聚。２．集约发展，高效利用国土空间。我国国土空间很大，但适宜人居住和发展的空间并不大，山地多，平原少，适宜工业和城市建设及耕作的土地仅有１８０多万平方公里。我国生态脆弱区域面积广大，中度以上生态脆弱区域占全国国土空间的一半以上。脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在有限的国土空间展开。今后十几年是我国工业化城镇化快速推进的重要时期，也是空间结构调整的重要时期。既要满足人口增加、人民生活改善、经济发展、基础设施建设对国土空间的巨大需求，又要为保障粮食安全而保护耕地，还要保障生态安全和人民健康，因此，必须调整开发思路，确立集约发展的理念。必须集约利用土地，加倍珍惜土地，提高城市建筑容积率，提高城市的人口承载力，积极稳妥地推进城镇化，逐步减少农村人口，逐步减少生态脆弱区的人口，实现土地的集约利用，实现可持续发展。—９１—《经济学动态》２０１２年第５期３．人口与ＧＤＰ相匹配，产业集中和人口集中相同步。改革开放以来，我国国土空间开发与经济布局的重点主要集中在沿海地区，沿海地区的经济实力和自我发展能力大大增强。沿海地区的长三角、珠三角、京津冀三大城市群也成为我国经济发展的核心区和引领区。沿海地区的城市群在大规模集聚产业的同时，并没有起到同比例大规模集聚人口的作用，由此导致人口分布与经济活动严重悖离。人口与经济活动的非协同集聚，是与现行的劳动力只能“流动”而难以安家落户的人口迁移政策密切相关。经济要素的集中与人口的集中不匹配，才造成了人均ＧＤＰ和人均收入的较大差距。农民工的就业地和家庭分居两地，造成在全国范围内形成大规模的周期性人口流动，不仅造成巨大浪费，也出现了诸如留守儿童、婚姻家庭等社会问题。在自然条件、发展基础存在巨大差异的情况下，实现经济总量和经济比重的均衡是很难做到的，但通过劳动力的转移、人口的流动，使人口与ＧＤＰ相匹配，产业集中与人口集中相同步，就能够使各地区人均ＧＤＰ差距缩小，使各地区居民的收入水平与生活水平大体相同。４．因地制宜，不同区域采用不同的开发模式。我国国土面积很大，但各区域的自然条件差异巨大。应因地制宜，不同发展条件采用不同的开发模式。适宜人类发展的地区应加快发展，集聚更多的产业和人口；不适宜人类发展的地区应加强保护，逐步减少产业和人口，维护生态脆弱地区的生态功能。在经济发达的产业和人口密集地区采用网络式开发，在经济欠发达的人口较密集地区采用点轴式开发，在人口稀疏、产业基础薄弱的地区采用据点式开发，对生态脆弱地区加强保护，减少人类活动。５．点、线、面耦合，构建“城市群—发展轴—经济区”区域空间体系。“中心城市—都市圈—城市群”是区域空间拓展的基本趋势。城市是区域的中心，区域是城市的腹地。当工业化、城市化迅速推进的时候，中心城市的规模迅速扩大了。在其辐射带动下，形成了城市圈。②当一个城市成为“大都市”时，城市圈就演变为“都市圈”。都市圈和周边的城市圈相互融合，彼此覆盖，城市群③就形成了。城市群内，由于交通基础设施比较完善，小城市和小城镇获得了前所未有的发展机遇，因为非常便捷的交通，使小城市和小城镇的区位劣势在“弱化”，而成本优势在“强化”，劳动力密集型的零部件产业开始向大城市周边的小城市和小城镇转移。大城市尤其是特大城市，由于要素成本不断提高，其制造业不堪其压力，而向周边“二级城市”转移，促使大都市的产业高度化。原来功能健全的区域性中心城市转变为功能性城市，城市之间出现了分工，集聚优势又转变为分工优势。城市内部的产业集群转变为城市群内部的产业集群，城市的竞争力提升为城市群的竞争力。城市群的出现大大提高了对农村人口的吸纳能力和承载能力。过去，大城市由于产业链长，就业岗位多，收入水平高，所以，吸引了大量的劳动力，人口增长难以控制。小城镇由于产业层次低，产业链条短，就业岗位少，收入水平低，难以吸纳更多的劳动力和农村人口，但在城市群里的小城市和小城镇，由于聚集了大量从大中城市转移来的劳动力密集型产业，对劳动力的吸引力增强了，人口规模就会迅速扩大。中国特色的城镇化道路即大中小城市和小城镇协调发展的道路只有在城市群里才能行得通。中心城市—都市圈—城市群既是区域空间拓展中城市发展的三个阶段（中心城市是初级阶段，都市圈是中级阶段，而城市群是高级阶段），也是经济不断发展所形成的比较合理的空间结构。都市圈、城市群内部经济联系紧密，分工协作的程度高，较易实现城乡统筹，因此，城市群区域一般也是经济较发达的区域。未来，应构建“城市群—发展轴—经济区”国土空间开发体系。目前，我国经济带与城市群和经济区正在相互耦合，如沿海经济带从北向南依次串联了辽中南、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角六大城市群。依托城市群和发展轴形成的经济区将成为我国国土空间开发格局最重要的子系统。城市群、发展轴与经济区的耦合，形成了以“城市群为核心、发展轴为引导、经济区合作为重点”的国土开发空间组织模式。这种空间组织模式，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上集聚成点、扩散于带、辐射为面的客观趋势，也有利于在一定程度上改变我国人口与产业不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市过少的空间结构不合理状况，优化我国的国土空间开发格局。三、优化国土空间格局的基本设想根据以上的发展思路，我国国土空间开发格局的优化，应重点打造承东启西、连南贯北的发展轴，发展联系紧密、带动力强、影响力大的城市群