台湾地区征地补偿的经验及启示

管理观察ManagementObserver总第630期第31期2016年11月上旬出版·110·台湾地区关于征地的立法较多，《土地法》、《平均地权条例》、《都市计划法》、《促进产业升级条例》等都对土地征收有所涉及。为整合分歧不一的法规，减少征地纷争与阻力，台湾地区于2000年2月2日发布了《土地征收条例》并将其作为土地征收的统一规范条例，从征地补偿的条件、补偿标准、补偿方式、征收程序等各个方面做了详细规定。本文仅就土地征收的补偿程序、补偿项目和补偿发生进行阐述，探讨可为我国大陆征地立法和实践借鉴之处。台湾地区的土地征收程序除具有一般土地征收所应具有的要件之外，还具有自身的特点。第一，征地实施前举行公听会并以协议价购为先行程序。《土地征收条例》规定，需用土地人在取得土地之前先举行公听会，听取土地所有权人及利害关系人的意见，然后再将事业计划报请主管机关许可；主管机关许可后，先与所有权人协议价购或以其他方式取得土地，并且议购价格不得低于征收补偿费标准。如果协议没有达成，才可以依法申请征收土地。第二，征地实施中重视并听取土地所有权人关于征地补偿的意见。需用土地人的征地申请经中央主管机关核准后，由县（市）主管机关发布公告，并以书面通知土地权利人，征地补偿费由用地人支付并由主管机关转发，土地所有权人接受补偿费后即终止对土地的权利与义务。但当所有权人对征地补偿有异议时，则由主管机关负责调查处理并将查处结果通知土地权利人；如果土地权利人不服查处结果，则提交地价评议委员会复议；如果土地权利人不服复议结果，则提起行政救济。最后的复议或行政救济结果若与补偿方案价额有差异，则将差价补交给土地权利人。第三，征地实施后原土地所有权人可行使收回土地的权利。土地被征收后，如果土地需用人没有依照征收计划使用该土地，原土地所有权人可申请收回其土地。具体包括征地补偿费发给满三年，未依照征收计划开始使用的；未依照核准征收的原定兴办事业使用的；依照原征收计划开始使用后未满五年，不继续依原征收计划使用的。如果有以上情形，原土地所有权人可以申请照原征收补偿价额收回其土地。另外，由于工程设计变更、都市计划改变等原因导致原有土地无征收必要时，经需用土地人或土地所有权人申请后，经审查符合规定的，主管机关予以撤销征收。原土地所有权人缴回征收价款后，政府将土地发还给原所有权人。值得注意的是，不论是收回土地或撤销征收，土地所有权重新回归原土地所有权人所有，而不是归政府所有。台湾地区土地征收分为一般性土地征收和区段征收。·111·中国公共管理一般性征收遵从国际通行的“公益目的”原则，规定因公益需要，兴办国防、交通、公用、水利、公共卫生及环境保护等事业，得征收私有土地。一般性土地征收的补偿范围包括地价补偿、土地改良物补偿、土地他项权利补偿以及由征地引起的其他损失的补偿。具体补偿项目如下：一是地价补偿。台湾地区《土地征收条例》发布并实施以后，规定地价补偿按公告土地现值补偿。公告土地现值是直辖市或县（市）政府估计并提经地价评议委员会评定的地价，于每年1月1日公告，作为土地移转及设定典权时申报地价的参考，也是主管机关审核土地移转现值的依据。由于公告土地现值往往低于市场地价，台湾地区采取公告土地现值加成的办法，加成数比照一般正常交易地价确定。可见，台湾地区的地价补偿是以市价为基准的。二是其他土地权利的补偿。台湾地区规定，如果被征收土地或建筑改良物已设定他项权利，如地上权、典权、地役权、永佃权、耕作权等，这些征收土地“应有之负担”由地政机关在发给补偿金时代为补偿，并以余款交付被征收土地的所有权人。三是土地改良物的补偿。台湾地区将土地改良物分为两种，一是建筑改良物，即建筑物或工事等土地附着物；二是农作改良物，即农作物、其他植物或与水利、土壤有关的土地改良物。《土地征收条例》规定，征收土地或建筑改良物时，对建筑改良物的补偿按其重建价格计算；征收的土地附带有农作物时，补偿费视农作物的生长成熟期而定：成熟期距被征收时间在一年以内的，按照农作物成熟时的产值而定；成熟期距被征收时间在一年以上的，按照农作物种植及培育的费用而定，同时参考这些费用的现值。四是迁移补偿。《土地征收条例》规定对征地而造成的人与物资的迁移费给予补偿：①土地改良物由所有权人取回并自行迁移的；②坟墓及其他纪念物迁移的；③人口需要迁移的；④生产资料必须迁移的（动力机具、经营设备、生产原料等）；⑤养殖物必须迁移的（水产物或畜产物）。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部迁移的也发给迁移费。五是营业损失补偿。《土地征收条例》规定，对土地权利人因土地或改良物的征收而导致营业停止或营业规模缩小造成的损失给予补偿。6六是一并征收补偿。台湾地区在征收土地时对土地上的改良物一并征收，但不包括土地所有权人要求取回、自行迁移、违规建造建筑物或非正常种植农作物的情形。另外，因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的残余部分地形不整或面积过小，导致利用价值降低的，土地或改良物的所有权人可以向主管机关申请一并征收。七是征用土地补偿。征用补偿是因政府兴办临时性的公共建设工程，需要征用私有土地或土地改良物而发给权益人的补偿费。其中，征用土地的年补偿费按照公告土地现值10%计算，征用土地改良物的补偿费按照征收补偿费的10%计算。如果征用土地导致土地改良物必须拆除或者不能回复到征用前的状况也给予补偿。八是连接地补偿：因征收某块土地而导致与其连接的土地受到影响而使价值降低，对该连接地给予补偿。连接地补偿款额以不超过减少的地价额为准。九是调查勘测损失补偿。需用土地人为申请征地而实施调查或勘测时，有时需要拆除或迁移地上的障碍物，由此导致土地权益人遭受损失，这种情形也给予适当的补偿。在台湾地区，除一般土地征收外，还有较为特殊的区段征收。区段征收是因实施国家经济政策、新设都市地域、举办国防设备、公用事业的需要，对一定区域内的土地全部予以征收。具体征地情形包括①新设都市地区的全部或一部分实施开发建设；②旧都市地区为公共安全、卫生、交通的需要或促进土地合理使用实施更新；③都市土地的农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区：④非都市土地实施开发建设；⑤农村小区为加强公共设施、改善公共卫生需要或配合农业发展规划实施更新；⑥其他情形。区段征收的土地经过重新分段整理后，政府无偿取得公共设施用地，道路、沟渠、公园、绿地、儿童游乐场、广场、停车场、体育场所及学校用地等归当地政府所有，原土地所有权人领回一定比例的抵价地，对剩余的国民住宅用地、安置原住户所需土地及可供建筑的土地，政府采取出售、租赁或设定地上权的方式进行处分，并将所得收入用于支付区域开发总费用。·112·中国公共管理抵价地补偿是一种特殊的地价补偿形式。《土地征收条例》规定，实施区段征收时，原土地所有权人不愿领取现金补偿的，应发给抵价地。土地所有权人领回的抵价地面积，以征收总面积百分之五十为原则，最少不低于百分之四十。如果领回的土地面积小于最小建筑单位面积，土地所有权人应申请合并土地，如果不申请合并土地则发给现金补偿。抵价地的计算基准为区段征收后的路线价或区段价。除以抵价地作为地价补偿外，其余各项补偿费如土地改良物补偿、合法营业损失、迁移费补偿等与一般征收补偿无异。区段征收及抵价地补偿是一种公私互利的举措。对土地所有权人而言，领回的抵价地虽然比原有的土地面积减少，但征收后的土地经过重新规划整理、开发建设，公共设施得以完善，地价普遍提高，可享受土地增值收益，并且居住环境和生活质量都会有所改善；对政府而言，不仅免费得到公益、公共用地，还可得到城市建设的大量资金，城市发展和建设有了保障；对需用土地人而言，得到用于房地产开发及其他城市建设的土地资源并获取开发利润。区段征收及抵价地补偿实现了政府与民众双赢，普遍受到欢迎。一是关于征地补偿程序。我国土地管理法规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。这种确定方案在先、公告并听取意见在后的做法对征地及补偿行为并无约束，一些地方政府不与农民沟通与协商，强征强占农民土地的现象时常发生。台湾地区的做法值得借鉴：在征地审批前召开公听会，土地所有权人可以充分表达意见及利益诉求；议购为先、征地在后，体现取得土地手段之温和；在征地补偿方案发布后，农民对补偿方案有异议，也有申述的渠道并能得到切实的解决。二是关于征地补偿范围和项目。土地征收会涉及到农民生活的各个方面，如果考虑不周，就会造成对农民利益的损害。我国现行的征地补偿的项目主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，补偿项目明显偏少，没有实现对被征地农民的全面补偿。应借鉴台湾地区的做法，建立以地价补偿为核心的多项目征地补偿体系，除现有补偿项目外，还应增加迁移补偿、营业损失补偿以及残余地补偿等。考虑我国目前农村土地产权状况，除对土地所有权给予补偿外，还应增加对承包权和租赁权的补偿。并且应明确规定各项目的补偿依据，如按市价补偿或协议价补偿等，避免笼统、模糊的规定。三是关于补偿安置方式。我国现行的补偿安置比较单一，基本采取现金补偿的方式，而且多是一次性补偿，很多农民征地补偿款用完后就业无门、生活无着落。有些地区尝试采取以地入股的方式，与我国台湾地区的抵价地补偿有些相似。台湾地区的区段征收和抵价地补偿已经取得比较成熟的经验，我国大陆的征地补偿制度改革可以借鉴，尤其对我国小城镇建设更有借鉴价值。区段征收和抵价地补偿不仅解决小城镇建设需要的资金问题，而且使被征地农民沾享土地增值收益，改善居住环境和生活状况，有利于被征地农民现实利益和长远利益的保护。四是关于征地后的监管问题。我国征地制度存在的一个严重问题是土地征而不用、多征少用的现象，其根本原因在于缺乏完善的征地使用监管机制。台湾地区在土地征收之后设定的收回权和撤销征收制度为我们提供很好的启示。土地征收后并不意味着土地监管权利的终结，由原土地所有者行使征地后土地使用的监督权，对于解决用地单位对土地的不合理使用和土地闲置浪费现象是一项很好的举措。