强化和拓展政府采购的环境保护政策功能

管理观察ManagementObserver总第575期第12期2015年4月下旬出版·9·本文所定义的政府采购政策功能，主要是指所谓政府采购的公共政策功能，即利用政府采购所占有的财政资源优势，在满足采购基本要求的前提下，通过实施一定的采购政策、制订一定的采购制度，配合和协调国家宏观调控与宏观经济政策的实施，实现经济与社会持续和和谐发展。在政府采购活动中，政府采购的主体为政府，资金也来源于财政，这就意味着政府需要作为一个以商事活动主体身份去实现其本身的采购职能，比如，利用完善的政府采购制度，科学的采购方法去采购满足职能部门需要的采购产品，但是，政府采购的主体也具有双重性，不但作为商事主体出现，而且也是一个公共政策的制定者和实施者、社会公共利益的代表者和管理者，这就决定了政府在运用这些财政资金时，既要考虑到采购资金的成本效益最大化，也需要考虑其他社会利益或者与之相适应的其他国家中、长期政策利益，使之将采购利益与其他社会利益有机结合起来，发挥其最大的经济和社会效应作用。从世界范围来看，每个国家无一例外地都通过法律法规的形式明确了政府采购的公共政策目标。虽然不同国家不同时期政府采购公共政策目标不尽相同，但都利用政府采购很好地实现了一些既定目标。比如，美国政府就利用政府采购有效地保护了国内产业，促进了本国高新技术产业的发展，美国西部硅谷地区和东部128公路沿线高技术产业群的迅速发展，联邦政府的采购政策（如《购买美国产品法》）发挥了关键作用。我国与西方发达国家不同，由于国民经济发展、工业发展规模水平、社会生存环境有很大的差距和差异，利用政府采购实现一定的经济社会目标，使用的政府采购政策范围应更宽一些，力度更大一些，发挥政府采购政策的功能的内涵应更丰富一些，在理论上来说，可以利用政府采购实现如下功能，在宏观上，比如，在国家实行紧缩或扩张性的财政政策时，通过减少和扩大政府采购规模来调控社会总需求，并进而影响经济总量水平，通过适当选择限制或加大对采购结构的合理分布（比如加大或减少工程采购），来促进产业结构并进而影响经济结构产生合理的变化。在中、微观层面上，通过实施具体的采购政策，比如，加强节能和环保的采购，强化建设节约型社会的发展，促进人与社会、人与环境的和谐发展，通过实施国货政策，去保护国内企业和中小企业，促进就业、通过对自主创新企业实施首购政策，去鼓励和支持企业的科技创新，并进而促进产业的升级换代，在当前，主要应该发挥和研究政府采购的环保政策功能。人口过快增长和资源过度使用形成的环境恶化问题，在已严重威胁人类生存与发展的情况下，节约能源、保护人们的生存发展环境，是全社会的共同要求。美国联邦政府推动绿色采购是以美国环境保护局的“全面性采购指导纲要”为主，规定政府采购必须贯彻节能环保政策和体现节能环保要求。联邦环境管理者对总统第13101号行政命令实施情况的监督也包括了节能与环境保护符合性评估。日本国会颁布《绿色采购法》，规定政府机关可以采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为绿色产品的参考依据。在我国，经济的快速发展，高消耗、高污染的经济增长模式，使中国的环境问题日益突出。做好环保与节能工作显得更加紧迫。党和政府对环境保护问题历来十分重视，迄今为止，全国人大和国务院共颁布了8部环境保护法律、14部自然资源管理法律和34项环境保护法规，环境保护部门出台了90多项全国性环境保护规章和1020多件地方性环境保护法规，环境法律体系日趋完善。进入二十一世纪后的一项国家发展计划政府与公共管理·10·提出，实施绿色战略是中国经济可持续发展的必然选择。这项战略的内容是：发展循环经济，提高资源使用效率；发展清洁生产，降低生产过程中的污染成本；发展绿色消费，减少消费过程对生态的破坏；发展新能源，实现生产方式的彻底超越和向生态工业文明的跨越，培育出人与自然和谐相处的生态环境。因此，为了买到环境负荷更小的物品，所谓实施购入环保产品，在这里对“环保产品优先购入政策”加强环境保护、防止环境污染，是一项系统工程，涉及方方面面，从政府角度来看，政府应规范市场，加强市场管理，比如对对环境污染加以市场监控，污染环境企业进行依法处理等措施，同时，政府也应鼓励普通消费者的环保采购。从生产厂商的角度来看，生产者应该依照环境法规进行生产。在这里，我们主要研究政府采购在环保过程中形成的机理和作用，很显然，政府采购在环境保护中作用的发挥，主要是通过与厂商建立政府采购合作关系并通过购买终端产品来实现的。其形成机理有三，一是通过鼓励性的政府采购政策，比如通过提高采购价格、对环境零污染企业形成固定的采购关系、给予合同资金的预付等鼓励性政策方式，提高企业对政府采购兴趣，促进企业积极参与政府采购的积极性；二是通过采取约束性的政府采购政策，比如提高采购环保门槛条件，规定产品采购环境标准，形成约束生产厂商行为机制；三是由于政府采购行为的参与，在终端生产厂商与中间供应商之间形成一定的环境牵连机制，这是因为，企业生产是社会化的大生产，由于社会分工的不同导致交易对象（产品和服务）的相互关联和相互链接，终端产品的环境高标准必然要求相应的中间产品的高标准，通过政府采购，去带动整个社会化大生产的环境高标准。换句话来说，即通过政府采购去引导和影响企业的一系列生产行为。政府采购对环境发生作用的途径，主要是通过上述机制来来实现的，其目的是通过环保产品优先购入，来鼓励和推进更多企业去进行开发、设计和生产环境负荷较少的产品，政府采购对环境保护是否发生更大的影响和作用，主要依靠提高政府提高环境采购标准水平来实现，其关键在于其购入的产品和服务是否高于一般环境法律法规所普遍的标准和要求，如果仅仅符合一般的普遍的环保水平，政府的环境立法本身对其有要求，厂商的产品也是一种符合市场准入条件，没有这个市场条件，其产品难以“穿越”政府设立的防火墙而进入市场，因此，强化政府采购的环保采购功能，必须要强化政府采购与厂商之间形成的产品环保水准，提高这一环保水准，就等于提高了政府采购对环境保护的促进作用，主要表现在，一是促进环境评价标准的提高，环境评价标准是随着社会和经济的发展而不断升华，不同的经济和社会发展阶段，就有不同的环境认可标准，也有不同的环境理念，政府采购的环境标准提高了，社会对环境的认识就会加强，从长远的角度来看，就会形成环境水平推动的梯级效应；二是推动了那些参与政府采购的企业产品环境标准的提高并带动了中间供应商的产品标准；三是这些企业的产品由于属于高标准状态，当向市场提供产品时，会进一步提升市场对环保产品的认可度；四是由于政府购买了这些产品，政府通过使用这些产品，在整个社会形成一定的连锁和示范效应。因此，政府采购在环境保护上的意义，应着重于提高政府采购产品的环境标准，加强对政府采购有关产品的准入条件。本文认为，政府采购实行环保采购政策，应分为两个层面来实施，第一层面主要针对政府采购本身而言，即通过设计一系列的政策和措施，来防止污染较大、能耗水平较高的产品进入采购市场，其目的是防止采购的末端产品形成对环境的再次污染，通过购买产品和服务来减轻环境负荷；第二个层面是应该通过一种鼓励性的采购政策，鼓励企业进入采购市场，提高企业高环境标准产品生产的积极性并进而带动处于生产链上的中间企业环境设计要求，其政策实施的目的主要应针对有利于我国环境整体水平的提高，而不是单纯采购符合国家环境标准的产品，是一种非常规的鼓励性政策。对于前者，政府采购环保政策的制定大体与节能政策一样，在具体措施上，如加强对环保产品的认定工作，加强供应商的“绿色”资格管理，限制高污染、高能耗产品进入，在评标过程中，将绿色、节能、环保等因素作为一个参数，综合考虑进行评价，实行政府采购绿色清单制度等，实施这些政策主要依照我国环境保护法规的标准要求来进行。对于第二个层面，如何发挥政府采购在这方面的政策功能呢？作者认为，一是要建立经济激励机制调动企业的积极性。考虑到生产企业在绿色产品的开发过程中，增加了环保、安全等方面的成本，除了在招标管理办法中对绿色产品的生产企业在评标过程中给予加分、实施首购政策外，还可以考虑给予必要的价格倾斜，即硬性地提高采购价格，也就是说，当企业中标后，可以按一定比例提高采购价格。二是对于那些具有重大创新的环保产品，可以签订中、长期合同，实施政府采购的长期单一来源采购制度，对这些企业定点扶持。三是设立政府采购专项基金，对那些可以节省大量能源，减少化学物质排放、极大地降低环境负荷和技术成熟度较高的企业，可以借鉴目前财政预算中其他专项资金的做法，在进行充分论证的前提下，可以先拨付采购资金，鼓励企业进行批量生产，专项采购资金可考虑以从政府采购节约资金拨付。[1].[M]：，1998(12).