社区化养老模式与创新探索

11前言社会经济发展、人口出生率下降以及平均寿命延长使得人口老龄化逐渐成为一个全球性的难题。我国是老年人口最多的国家，人口老龄化也进入了快速发展阶段。民政部发布的2012年社会服务发展统计公报显示，2012年，我国60岁及以上老年人口19390万人，占总人口的14.3%，据权威部门测算，到2020年，这个数字将达到2.43亿，2025年将突破3亿[1]。我国已逐步步入老龄化社会，且我国老年人口增长速度过快，与经济增长速度不成比例，“未富先老”的现象逐渐突出，养老任务艰巨，养老问题已经成为中国社会一个相当严峻的问题。在2012年两会期间，温家宝总理在《政府工作报告》中就提出要“积极发展老龄事业，加快建设社会养老服务体系，努力让城乡老年人都老有所养，幸福安度晚年”，养老问题再次成为有关民生的重要议题之一[2]。在近期国务院召开的部署发展养老服务业会议上也提出：要推动社会力量成为发展养老服务业的“主角”，到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系[3]。社区化养老模式在这种形势下应运而生。1.社区化养老提出的背景社区化养老是介于家庭养老和养老机构养老的养老方式，是借助社会与家庭的力量有组织养老的养老方式，是目前社会特别是城市社区在逐渐推行的一种新的养老方式，加大社区养老建设的步伐已是大势所趋。1.1社区化养老的涵义社区化养老是指以家庭养老为基础，依托社区，充分利用社区现有的各种资源、引进外部资源，整合社会与家庭等的力量，有组织进行养老的养老模式。社区化养老使老人可以在家里或家庭附近，接受社区的养老或托老服务，以满足老年人生活照料、医疗保健、精神文化、权益保障等多方面需求的一种养老服务方式。并且，其收费具有一定的福利性质，根据老年人的经济条件、年龄及服务类型，适当收取费用或提供无偿服务。这一模式有利于缓解和弥补家庭养老与机构养老存在的不足，有助于我国当前的经济发展水平下养老问题的解决。1.2社区化养老的必要性由于我国人口老龄化问题日益严峻，且家庭养老、机构养老存在较大的局限性，在城市，社区化养老以其特有的优势，越来越受到人们的关注和支持。陈玉婕 吴庆平【摘要】随着人口出生率的下降以及平均寿命的延长，我国已逐步进入老龄化社会，养老问题日渐凸显。社区化养老模式以其特有的地缘、亲缘优势以及低成本、覆盖广的优点，逐渐受到人们的关注。现有的社区化养老模式可以分为政府购买模式和市场化运作模式这两类，可以通过对老年群体进行分类、合理界定社区养老模式的主体、加快社区化养老服务电子化、信息化建设以及走产业化发展的道路来对其进行创新，而这些需要得到政府、社区以及全社会的支持。【关键词】社区化养老政府采购产业化物业公司（1）弥补家庭养老能力的不足在我国，“养儿防老”、“家庭养老”的思想仍然根深蒂固，家庭在老年人退出生产领域后提供了物质与精神慰藉的作用，一直以来是养老的主要场所。随着“计划生育政策”的持续实施，独生子女家庭大量存在，家庭养老模式面临着来自家庭人员结构、人口迁移、生活方式、文化价值观念转变等方面变化的挑战，其养老功能在逐步弱化，家庭越来越无法适应老龄社会的养老需求。如果家庭同时承担教育子女和赡养老人的双重任务，家庭成员的精力、体力和能力都难以承受。社区化养老承担起部分甚至全部养老责任，能有效地缓解这种家庭养老压力，有效弥补家庭养老力量和功能方面的不足。（2）缓解机构养老的压力现阶段，我国养老机构存在较大压力，难以满足需求。一方面，在全国养老服务机构中，农村“五保”供养机构约占55%；在城市养老机构中，民政部门举办的社会福利机构、光荣院等收养性福利机构占59%[4]。然而随着我国人口老龄化的加剧，国民对养老服务的需求不断增加，机构养老在规模和数量上远不能完全满足需要,出现“一床难求”的困境[3]。另一方面，在服务设施上我国的养老机构存在布局设置不合理，经营运作模式陈旧，服务水平参差不齐，养老服务形式单一等问题，养老的质量比较低。随着社会的发展，城市居民的养老需求日益个性化、多样化，现有机构养老在功能、服务水准和档次等方面没有更多的选择。（3）可以满足养老的心理需要老年人，由于其生理机能的老化，社会交往、社会角色地位都发生了较大的改变，容易产生消极情绪情感，如冷漠感、孤独感、忧郁感和不满情绪等。我国的社区养老服务具有地缘和亲缘优势。老年群体作为社区服务的重点对象，符合老年人“恋家”的心理需求，也是老年人子女的亲情需要和社会需要。同时，社区丰富多彩的生活环境也给养老搭建了一个很好的平台，其提供居家养老服务以其经济、文化、社会等特性最具有地缘和亲缘优势，可以更好地满足老人的心理需要。社区养老是目前缓解我国养老机构不足、城区土地有限的一种有效途径，也是许多家庭两代人都能接受的，既可延续赡养老人的传统，又能减轻子女压力的一种的养老模式。（4）可以缓解家庭的经济压力据调查，养老院养老的收费相对较高，对生活完全能够自理的8下内文.indd 112013-9-516:43:0312老年人，城市和乡镇对于每位老人收取800元和600元护理费用。对完全不能自理的老人，城市和乡镇的护理费用为1000元的家庭都有2位以上的老人需要养老。对于没有工作、身体状况不好的老人来说，老人的家庭经济负担也是养老院养老方式不能深入开展的主要原因。[5]而社区化养老具有成本低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点，在充分利用社区资源的同时还可以利用家庭资源，从而降低了养老成本。总之，社区化养老是一种适合当前国情的养老模式，相比家庭和机构养老具有其特有的优势。2.现有的社区养老模式各地的社区化养老的具体实践多种多样，综观各地实践，可以将我国目前的社区居家养老探索大致分为两种：2.1政府购买服务，民间组织提供服务或街道、社区承办的模式政府购买服务是一种新型政府提供公共服务方式。其主要方式是“市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”。即政府购买服务是指政府将由自身承担的为社会提供养老服务的事项交给有资质的社会组织或街道、社区来完成，并定期按照市场标准相互建立提供服务产品的合约，由该社会组织提供公共服务产品，政府按照一定的标准进行评估履约情况来支付服务费用。目前政府购买服务的方式主要有两类：一类是政府补贴资金直接拨付给社区居家养老服务机构，由其向享受政府购买服务政策的老人提供特定时间和特定服务的服务；第二类是采用居家养老代币券、服务券的形式，由享受政府购买服务政策的老人根据自己的需求，到中心或特定机构自主选择服务时间和服务内容。这一模式大连首创，宁波海曙区创立的“海曙模式”最为典型，上海、北京南京、广州、青岛等城市较为领先。全国绝大多数城市采用此做法。2.2市场化运作模式上海市等地开始的“民办公助”、广西壮族自治区等省开始的“公办民营”尝试以及各城市社区养老服务超市的建立，说明了可以在国家和市场合理分工的基础上更高效的、更专业的提供社会福利。各地居家养老市场化运作经验有：第一，政府出台各种法规制度，从政策上鼓励社会力量创办社会福利机构以满足养老需求；第二，改革现有的养老机构。如，浙江温州的红枫老人公寓按照市场化方式、实行标准化建设、企业化管理和社会化服务，公寓区内除了独立式公寓、普通多层公寓外，还建设了老人活动中心、国际老人休闲俱乐部、护理中心以及超市、宾馆等配套设施，初步形成了一个集老年人生活、医疗、保健、娱乐和学习等服务功能为一体的老人社区服务站。上海、天津、济南等地通过设立覆盖全社区的服务求助系统，把各经营服务网点连结起来，在交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实现网络化、连锁化经营，以点带线，连线成面，促进社区服务业从分散型、个体化向集团型、群体化方向转变。但是，全国目前拥有各类老年社会福利机构及养老床位严重少于老年人数量，其它方面如生活照料、精神慰藉等许多养老服务，也都存在发展缓慢的问题。第三，“虚拟敬老院”活动。利用社区公共服务中心的网络提供有偿服务。如，宁波市一些社区尝试与电讯部门联手，由电讯部门提供方便快捷的有偿服务，提高老年人的生命安全和生活质量。上海提出了劳务储蓄、成立“老年生活护理互助会”，将会员的劳务储蓄起来，在本人需要护理时可以得到等量的护理服务。[6]目前在社区化养老的具体模式上形式多样，在满足养老的需求方面仍然不够完善。3.社区化养老的模式创新目前的社区化养老的模式需要结合社会的发展和新的环境特点进行形式、功能、内容等的改进创新，以更好地满足养老的需求。经过调查，我们认为今后社区化养老的模式创新应重点考虑以下方面：3.1对养老的目标群体进行分类老年人是一个特殊的社会群体，在其内部还可以进行细分。如按年龄大小可以分为高龄、中龄和低龄老年人；按生活自理程度可以分为自理老年人、半自理老年人和不能自理老年人；按居住方式可以将老年人分为独居、和老伴居住、和子女居住；按照家庭结构可以将老年人分为孤寡老人和非孤寡老人。老年人的生活处境不同，其对养老服务的需求也存在较大差异。不同老年群体对社区化养老服务的需求和消费能力是有差别的，这就要求养老服务体系要全方位、科学化，充分考虑每一类老年人的真实需求和承受能力。满足各类老年人的真实需要，实现社区化养老的科学、良性发展。3.2合理界定社区化养老模式的主体提供社区化养老服务的主体主要包括政府和社区两部分。政府在社区化养老中应发挥的作用有：第一，政府应在政策上引导、鼓励社区化养老服务体系的建立，通过立法规范社区化养老服务建设。第二，政府应该丰富资金来源，多渠道筹集资金。第三，担任监督者的角色，了解各社区养老服务的提供情况，以保证养老服务提供的质量以及老人的切身利益。第四，通过政府购买，满足更多老年人对社区养老服务的需求。社区应做的有：第一，调查了解社区内老年人的养老需求以及承受能力，尽量兼顾老人的养老需求，提供具有针对性和可行性的养老服务。第二，调动老年人参与的积极性。作为城市社区养老的主体，老年人自主参与解决问题，不仅有效利用了社区内资源，也锻炼了老年人对于不同生活阶段的适应能力。第三，增加各类精神娱乐活动，鼓励各种社会力量帮助老人丰富精神文化生活，提高老年人精神文化参与度。（需要做到以下三点：一是提供需要的场地和设施；二是组织日常活动；三是增进交流）。第四，稳定的社区服务队伍，提高队伍的服务意识和专业水平。3.3自助、互助与他助的结合社区化养老服务也是一种养老主体自助、互助与他助相结合的养老方式。对于有一定服务能力的老人倡导自我养老，在此基础上进行互助与他助，帮助其他老人养老，做力所能及的工作。这即可以增进人与人之间的感情交流又体现“老有所为”的人的价值。调查显示，在这方面具有非常大的潜力。需要探索如何将现有的人的资源组织起来以及将其能力发挥出来的问题。3.4养老服务内容创新根据养老需求调查的结果，目前社区化养老服务重点应发展居8下内文.indd 122013-9-516:43:0413家养老中提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等上门服务，以及推动医养融合发展，促进养老服务与医疗、家政服务、保险、教育、健身、旅游等领域的互动发展，丰富养老服务内容。3.5加快社区化养老服务电子化、信息化建设随着现代科学技术的迅猛发展，社区养老服务也要向电子化、信息化方向发展，这样才能有助于提高服务的全面性和及时性，也有助于社会对社区养老的了解。加强社区化养老服务网络建设，实现社区养老服务信息流动、资源共享，各服务网点之间交流信息、平衡供需。实现网络化、连锁化经营，使社区服务从分散、个体化，转向群体、集团化，实现社区化养老服务规模经营。3.6走产业化发展的道路要鼓励社会资金以各种方式兴办养老服务业，而养老服务产业又不同于一般产业，它有着较强的公共性、福利性特征。要站在全社会的立场上，充分考虑老年人的需求，坚持以人为本，遵循市场规律，建立政府引导、社会参与、市场竞争的养老服务产业发展机制和政府、集体、家庭、个人想结合的多渠道的养老服务投入机制。鼓励引导社会力量兴办老年服务机构，采取公办民助、服务外包等方式，加大居家养老服务的市场化运作力度，使老年人服务设施建设和居家养老服务事业逐步向