社区矫正执行机构与队伍建设

管理观察ManagementObserver总第576期第13期2015年5月上旬出版·53·党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“健全社区矫正制度”。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“制定社区矫正法”。2014年5月27日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开了全国社区矫正工作会议，对全面推进社区矫正工作提出了明确要求。但是，目前社区矫正执行主体的法律地位尚不明确，社区矫正的配套制度也还没有跟上，社区矫正执行工作遇到许多制度层面的问题。本文结合社区矫正理论和实践，就如何完善我国社区矫正组织构建提出一些初步看法。社区矫正是与监禁刑罚执行相对应的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十八条明确了社区矫正的适用范围。一是被判处管制的罪犯，二是宣告缓刑的罪犯，三是被裁定假释的罪犯；四是被决定、批准暂予监外执行的罪犯。在社区矫正试点工作开展前，对缓刑、假释、管制、暂予监外执行四类罪犯执行的机关是公安机关。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部颁布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作”。这对我国社区矫正执行主体做出了较大的调整，首次提出司法行政机关的社区矫正执行主体地位。此后，2011年《刑法修正案（八）》规定“对判处管制、宣告缓刑和假释的罪犯，依法实行社区矫正”。2012年修订的《刑事诉讼法》规定“对判处管制、宣告缓刑、假释，或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。2012年“两院两部”颁布实施《社区矫正实施办法》规定“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作”，再次提出司法行政机关为社区矫正的实施机关。明确“社区矫正机构”的设置问题是解决社区矫正执行中诸多问题的前提。《刑法修正案（八）》及修订的《刑事诉讼法》规定了社区矫正机构是社区非监禁刑罚的执行机关。但对什么是社区矫正机构，社区矫正机构承担什么样的职能，在法律层面尚没有作出明确的规定。司法行政机关的社区矫正执行主体地位仅仅在规章、文件中给予肯定。在具体实施方面，司法行政机关依据《社区矫正实施办法》的规定，实际承担着“指导管理，组织实施”社区矫正工作的职责。[1]《立法法》第八条规定“犯罪和刑罚”只能通过制政府与公共管理·54·定法律规定。作为国家刑罚权力的一部分，实践中社区矫正由司法行政机关执行的做法，突破了法律规定的框架，与依法治国理念不协调。同时，司法行政机关日常执法工作也常常陷入法律授权不足的窘境。我国社区矫正工作自2003年试点以来，先后在各级司法行政部门成立了相关社区矫正管理机构。这些社区矫正管理机构设置不一，职能不一。如北京市司法局内设社区矫正和安置帮教工作处，同时加挂“北京市司法局社区矫正管理总队”的牌子。[2]上海市司法局内设社区矫正管理局，为副局级机构。四川省司法厅在基层工作处加挂社区矫正工作处的牌子。这些机构均是司法行政机关的内设机构，不具有对外独立承担权利义务的主体资格。社区矫正符合刑罚执行社会化的国际趋势，其职能作用将越来越大。与此同时，社区矫正试点工作至今在全国已经开展十余年，从中央到地方还未形成一个完整统一的社区矫正机构组织体系。不规范的社区矫正组织体系，也越来越成为社区矫正工作持续、全面发展的桎梏。“社区矫正法”立法的缺失导致全国各地纷纷出台本省、市的社区矫正工作意见、细则等地方规章、文件。这些文件的部分内容相互之间存在着冲突。如《社区矫正实施办法》规定，社区矫正由其居住地司法行政机关管理，但并未明确居住地的确定原则。在实践中，各地对居住地的认定上，标准并不统一。如北京市规定，合法租赁且剩余租期六个月以上的住所地视为居住地；福建省规定，在当地租用房子，已连续居住六个月以上，并能出具与产权人签订继续租赁一年以上合同的，可认定为居住地；上海市规定，拥有自主住房或连续居住一年以上或签订一年以上劳动合同所在地可认定为居住地。居住地认定标准的不统一，造成社区矫正执行机关是否接收社区服刑人员标准不统一。实践中，存在社区服刑人员漏管的风险，并极大损害了刑罚执行的权威性与统一性。社区矫正是一项严肃的刑罚执行活动，必须有一支职业化、专业化、规范化的执法队伍作为组织保障。但目前还存在社区矫正工作人员数量少，职业化、专业化程度不高的问题。目前在司法行政系统内从事社区矫正专职工作的人员主要有司法局工作人员，司法所工作人员，借调的警察，在阳光中途之家、矫正中心工作的人员及承担辅助性工作的社工等。随着司法行政职能的不断扩大，司法局及基层司法所承担的职能明显增加，需要投入的人员力量不断增多。尤其是目前社区矫正工作主要依托司法所进行，乡镇、街道司法所的工作人员从事了大量的社区矫正工作。司法所是司法行政机关最基层的组织机构，同时承担着法制宣传、人民调解、社区矫正、安置帮教等司法行政机关所有职能和街乡政府赋予的其他职能。司法所的人员很少，一般是1-3人，工作头绪多、任务繁重。社区矫正是专业性较强的工作，需要一支专业化的队伍作为保障。现有工作人员学历层次参差不齐，缺乏专业训练。尤其是在基层司法所，人少事多，一旦忙起来，司法所的所有工作矫正专职工作人员都要做，结果是“专人不专用”，影响了矫正工作目标的实现。另外，社区矫正社工的身份是“聘用人员”，他们没有执法权，普遍都没有归属感。工资待遇低，也影响了他们工作的积极性和工作热情，造成队伍不稳定，这一状况不利于人才队伍的建设和专业的培养。将监禁刑与非监禁刑统一由司法行政机关执行，既是国际惯例，也符合分权制衡的组织原则。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中规定了要“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”。但根据《立法法》的规定，犯罪及刑罚只能以法律的形式加以规定，并且严格限制在可授权立法范围外。社区矫正作为刑罚执行方式，应当且必须由全国人大或其常委会以法律的形式加以规定。现实亟须制定一部统一的“社区矫正法”，对社区矫正的机构设置、社区矫正的内容及程序、各部门的权力与义务等做出明确而详细的规定，为社区矫正工作提供强有力的法律支持。政府与公共管理·55·社区矫正执行机构作为刑罚执行机构必须具有统一性、独立性，以保证执法的统一性、严肃性。按照公、检、法、司四机关在侦查、检察、审判、执行环节各司其职、相互配合、相互制约的法治理念，建议在省级司法行政机关下设具有独立法人资格的社区矫正管理局，作为二级局与监狱管理局分别负责管辖非监禁刑与监禁刑的执行。在县（市、区）一级司法行政机关下成立社区矫正执法队，行使社区矫正执法权。司法所作为司法行政机关在街道、乡镇的派出机构仅在法律法规授权范围内行使部分社区矫正执法权，涉及审批及社区服刑人员奖惩等切身利益事项须报经县级社区矫正执法队执行。这样设置，职责明确、分工合理，符合我国国情，有利于社区矫正各项工作的顺利开展。严格招录程序，提高准入门槛。选拔具有良好政治素质与职业能力的公务员加入社区矫正执法队伍。加强社区矫正工作人员培训，设立专门的矫正工作人员培训机构，采取分级培训的方式，重点培训有关专业知识和岗位技能。组织经验交流，相互学习借鉴，整体提高社区矫正管理和执法水平。社区矫正的最终目标是要将社区服刑人员教育好，通过一系列的教育矫正措施，使他们能够悔过自新，顺利回归社会，不再重新违法犯罪。而社区矫正的优势就是可以充分利用社会力量，对社区服刑人员进行教育矫正和帮扶。社会力量包括社工、志愿者、村（居）委员会、社区服刑人员所在单位、就读学校、监护人、保证人、家庭成员、民间组织等。社区服刑人员亲属可以通过亲情感化服刑人员，而社会志愿者包括教育学、心理学、职业技能培训等方面的专家，充分发挥他们的专业特长，有利于帮助社区服刑人员尽快适应社会。通过政府购买服务的方式吸引社会力量参与社区矫正工作也是社区矫正实践中逐步探索的行之有效的模式。[1].——()[J].（），2011(4):145-150.[2].[J].(),2013(3):8-16..（），，2011，365....，2011，69.[1].[J].2010（8）.[2].：、（）[M].：,2013.[3].[J].,2009（9）.[4].（）[M].,2011.[5].[M].、,1998.[6].[M].,2011.[7].[J].,2007.[8].[A].60[C].2009.[9].[J].，2013（8）.[10],.[J].，2009（8）.[11].[J].，2007（4）.[12].[J].,2011（4）.