中国土地利用面临的机遇和挑战

中国土地利用规划面临的机遇和挑战LanduseplanninginChina—Challengesandopportunities国土资源部规划司司长潘文灿2004.5提纲Introduction一、中国土地利用规划的基本情况二、土地利用规划面临的机遇与挑战三、土地利用规划的发展态势和当前工作重点四、加强与改进土地利用规划的政策措施全面、协调、可持续发展是中国经济社会发展的基本战略，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调。实施可持续发展战略，资源的永续利用是前提。众所周知，中国国情是：人口多、资源少、人均土地特别是人均耕地少。如何解决经济社会快速发展对土地资源的强劲需求和改善生态环境的迫切需要，如何通过加强土地利用规划调控，综合协调、统筹安排土地资源的开发利用与保护，增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，是当前中国土地利用规划面临的艰巨任务，也使土地规划工作进入了一个十分关键的发展时期。一、中国土地利用规划的基本情况历史回顾——总体上讲，土地利用规划在我国有着悠久的历史，最早可以追溯到商代的居民点规划、周朝的“井田制”、宋朝的“方田制”等。但是，土地利用规划在我国有组织全面开展的历史并不长，尽管建国初期，随着新中国的土地管理事业经历的国民经济恢复时期、社会主义改造时期、社会主义建设探索时期和改革开放时期等几个重要历史阶段，先后在国营农场和人民公社建设中开展过土地利用规划工作，十一届三中全会以后，农业部也曾组织开展过县级土地利用总体规划编制试点工作，但有组织地全面开展这项工作是始于上个世纪八十年代。一、中国土地利用规划的基本情况历史回顾——1986年，中央政府成立了国家土地管理局，颁布《土地管理法》，第一次明确了土地利用总体规划的法律地位，从1987年开始，逐步组织开展了全国、省、地（市）、县、乡（镇）五级土地利用总体规划的编制和实施工作，我们习惯上把这轮规划称为第一轮规划。一、中国土地利用规划的基本情况历史回顾——1998年，国土资源部的组建又进一步加强了城乡土地的统一规划、保护和利用管理。自1997年开始，在国家的统一部署下，各级政府开展了全国、省、地市、县和乡镇五级土地利用总体规划的编制，1999年4月《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010年）》经国务院批准实施；到2001年2月，112个省级和城市土地利用总体规划全部由国务院批准实施；其他地方各级土地利用总体规划也已陆续批准实施。这可以看作是第二轮规划，也是被业内人士称之为“真正立起来的规划”。一、中国土地利用规划的基本情况历史回顾——以土地利用总体规划为基础和依据，各级国土资源部门还开展了土地开发整理专项规划和详细规划设计的编制工作。经过十多年，尤其是1997年以来积极而富有成效的探索，我国土地利用规划促进了耕地保护和土地的集约、合理利用，促进了经济社会的可持续发展，其在经济社会发展的积极作用日益显现。一、中国土地利用规划的基本情况工作成效——一是土地利用规划法制建设取得重要进展在新修订的《土地管理法》中，第一次将土地利用总体规划为专章，对规划编制、实施及相关法律责任都作了规定，对提高土地利用规划的地位和效力起到了至关重要的作用。《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》也对规划编制和实施规定进行了完善。国土资源部还制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》等一系列行政规章。许多地方也相继制定了土地利用规划法规、规章。国家定期不定期对土地利用规划实施情况依法进行检查，执法力度不断加大。由总体规划、专项规划和详细规划组成的中国土地利用规划体系框架基本形成覆盖全国国土的自上而下的五级土地利用总体规划体系已经形成由土地开发、整理、保护等内容为重点的土地利用专项规划已全面展开一、中国土地利用规划的基本情况土地开发整理项目规划设计等不同形式的土地利用详细规划或规划设计工作也逐步展开工作成效——二是土地利用规划体系框架基本形成综合运用法律、行政、经济、社会、科技等措施各地注重法规和制度建设，依法行政，强化民主决策和公众参与，建立经济激励、约束和监督机制，采用先进科学技术，引导和促进规划实施形成了以土地利用年度计划、建设项目用地预审和建设用地报批规划审查为主的规划实施管理制度一、中国土地利用规划的基本情况土地利用规划的编制和实施管理逐步纳入了制度化、规范化的轨道工作成效——三是土地利用规划实施保障体系不断完善妥善处理发展经济与保护资源环境的关系，有效地保护了基本农田，控制了建设乱占耕地，推动了土地整理复垦在引导和控制城乡建设集约合理用地、优化土地结构和布局、改善生态环境等方面发挥了明显的作用保证了必要的建设用地，特别是交通、能源、水利等基础设施、基础产业等重点建设项目用地和环境整治用地，促进了经济社会协调发展一、中国土地利用规划的基本情况工作成效——四是促进了资源保护和社会经济可持续发展通过广泛宣传，公众参与，依法办事，实施监测，各级政府、监督机构、相关行业、社会公众对规划重要性的认识不断提高，管理者、用地者、执法者按规划管地、用地、查处违法用地的意识逐步增强土地利用总体规划在土地管理工作中的基础性、先导性和综合性作用日益显现，并正被越来越多的人多认同一、中国土地利用规划的基本情况工作成效——五是社会公众的规划意识得意增强一是：一些地方领导缺乏资源忧患意识，未能树立科学的发展观和正确的政绩观，不依规划办事，违反规划批地用地的现象时有发生二是：一些地方不切实际地搞大量低水平重复建设，加剧了土地供求矛盾；相关规划与土地利用规划缺乏协调和衔接，导致规划实施中的冲突和矛盾，突出地表现在退耕还林、城镇建设等规划确定的用地规模普遍突破土地利用总体规划一、中国土地利用规划的基本情况存在问题主要表现在三是：一些地方擅自或变相修改规划，调整规划过于频繁，规划的权威性和严肃性受到冲击四是：现行的规划由于编制时间仓促，加之一些地方原有工作基础薄弱，工作不到位，方法不科学，致使规划不够合理五是：在新的历史条件下，土地利用规划工作明显存在理论准备不足、制度建设滞后、管理手段相对落后、队伍素质有待提高等各种问题一、中国土地利用规划的基本情况存在问题主要表现在一、中国土地利用规划的基本情况存在问题主要表现在六是：规划用地指标提前超支、透支，造成“寅吃卯粮”现象建设占用耕地指标已用完80%以上的省份有上海、北京、山东、江苏，已用完70%－79%的省份有贵州、四川、福建，已用完60%－69%的省份有宁夏、河北、广东、云南、天津、重庆、山西，其余省份在60%以下。其中有一些市、县规划指标已经用完，其新增用地指标主要靠省内地区调剂和使用整理折抵置换指标。尤其是自2000年开始的圈地热潮中，浙江、上海、江苏、山东等沿海省市全面突破规划。截至2002年底，山东已经使用规划用地的80％，浙江甚至超过99％，一些地区5年就用完了10年的指标。形势分析二、土地利用规划面临的机遇与挑战形势分析一是：跨入21世纪，中国进入了小康社会的建设期，经济结构的调整期，经济体制的完善期，西部大开发的关键期和加入WTO的适应期。社会经济发展及其内外环境将发生以下重大变化.为适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，国家将在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用两种资源、两个市场，国家经济安全、粮食安全问题将日显突出形势分析二是：国民经济将保持持续快速增长，但是增长将更加注重量与质的统一，强调经济与社会的共同进步，实现经济发展与人口、资源、环境相协调三是：市场经济不断发展，将建成完善的社会主义市场经济体制，形成统一、开放、竞争、有序的市场环境，充分发挥市场配置资源的基础性作用形势分析四是：抑制“三大差距”（城乡、地区和阶层之间的差距）的扩大将成为国家经济社会发展战略和政策的重点之一。统筹城乡发展、协调区域发展、促进社会和谐共存，成为今后经济社会发展长期的主要目标五是：困扰现代化进程的“三农问题”将长期存在。城镇化发展最终依赖城镇产业能够提供的就业空间，对农业劳动力转移的困难必须有足够估计形势分析六是：战略性资源的约束日益强化。随着人口持续增加和经济快速发展，除人的矛盾将进一步加剧外，水、石油等战略性资源的短缺形势将更为严峻。土地、水资源将长期制约经济社会的发展，石油将越来越依赖于国际市场，世界范围内的资源争夺和市场竞争将更加激烈七是：生态安全、公共安全将备受重视。近年来发生的特大洪水、沙尘暴、“非典”疫情使全社会对生态保护和环境整治日益重视。公众危机意普遍增强，发展公共事业，提高中央政府对国家安全的掌控能力成为经济社会发展的必然要求上述社会经济历史环境的变化，不仅出现了一些有利于土地资源保护和合理利用的重大因素，也会使固有的许多矛盾冲突更加激烈。在一个相当长的时期内，中国土地利用规划面临的总体形势是有利条件与不利因素并存，机遇与挑战同在，这也将对土地利用规划发展态势产生直接影响。形势分析八是：公众政治参与程度将不断提高，以人为本的思想将广为传播。社会舆论将在社会经济生活中发挥越来越大的作用，对发展过程中出现的利益失衡、资源浪费、环境污染、生态破坏等问题将更加关注、促进社会和谐共存，成为今后经济社会发展长期的主要目标党的十六大提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标；十六届三中全会确立了全面、协调、可持续的发展观，提出了“五个统筹”的要求；近年来，国家相继实施了加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地等一系列重大发展战略和政策。适应新时期党和国家的战略目标和要求，落实科学的发展观，实施国家重大战略和政策，对土地利用规划工作提出了新的、更高的要求。面临的严峻挑战一是党和国家一系列重大发展战略和政策的制定和实施，对土地利用规划提出了新要求我国相对薄弱的土地资源正承受来自三方面的巨大压力，即人口增长对食物的需求对耕地保护所形成的压力，社会经济快速发展对土地资源需求的压力，加强生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。随着资源、环境与经济社会发展的矛盾日益加大，各业用地矛盾加剧，耕地、林地、湿地等一些重要土地资源短缺问题日益突出，土地利用规划工作的难度将进一步加大，任务更加繁重。面临的严峻挑战二是自然资源、生态环境与经济社会发展的矛盾日益突出，对土地利用规划提出了新任务随着社会主义市场经济不断发展，投资体制改革的深化，投资主体不断呈现多元化，加之产业结构和布局的变化加快，政府对长期建设发展用地预测的难度加大。经济全球化和我国加入WTO，也增加了土地利用的不确定性。特别是农产品市场的国际化，将推动农业结构的调整，导致农用地的用途转化加快。社会主义市场经济体制完善过程中，经济社会快速发展重要时期，客观上造成社会经济建设项目的不确定性，势必对统筹各业、各区域土地利用的规划工作提出新的挑战。面临的严峻挑战三是建设发展中的不确定性因素的增加，对科学编制土地利用规划提出了新挑战当前一些地方城乡建设和土地利用中出现的某些值得注意的现象，如片面理解城市化发展战略，不切实际地扩大城镇建设用地规模；不顾政府财力和资源承受能力，建设各类“形象工程”、“政绩工程”；盲目建设各类“大学城”、“科技园”、“高新区”，圈占大量土地，造成农民失地，丧失生活保障。这些问题与一些地方领导对经济发展规律和我国的基本国情认识不足、片面追求政绩，有关其对土地利用规划工作的干扰和冲突不容低估。面临的严峻挑战四是一些地方在城乡建设和土地利用指导思想上存在偏差，严重冲击土地利用规划的科学编制和严格实施面临的严峻挑战五是土地资源尤其是耕地资源形势严峻我国人均资源量少，耕地后备资源不足，历来是我们对土地资源国情的基本认识。更为严重的是，近年来，耕地资源不断减少，已严重影响到经济社会长远持续健康发展。2003年“沉闷”了一段时期的粮价的一度上扬，则是给人们敲响了警钟。近年来：（1）耕地大量减少，影响国家粮食安全：①耕地面积减少，人均耕地少。全国耕地面积由1996年的19.51亿亩，下降到2003年的18.