农村养老保险制度改革方案

第1页共9页农村养老保险制度改革方案--以长沙市黄花镇大兴村为例前言2009年以来，作为国家一项重大惠农政策——新型农村养老保险（下称“新农保”），逐步在全国范围内如火如荼的开展。截至目前，全国已有820个县区开展了新农保试点，覆盖人群超过1亿。但从两年多的运行情况看，也暴露出了一些问题。如社保管理机构服务力量不足、缺乏有效管理机制、资金筹集难度大等。而这些问题直接影响了新农保的发展速度和服务质量。作为湖南省第一批“新农保”试点区的黄花镇今后的改革之路将何从何去何从呢？一、黄花镇大兴村新型农村养老保险的制度模式1长沙市黄花镇大兴村作为湖南省第一批推行“新农保”试点区，从2009年以来，按照以下模式实施：1、参保对象年满16周岁以上（不含在校学生），未参加城镇职工基本养老保险，具有长沙县农村户籍的居民均可参加。2、缴费标准基金筹集分为个人缴费和政府补贴。个人缴费设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。政府对参保人缴费给予补贴。补贴标准为每人每年30元，每提高一个缴费档次，县级补贴就提高5元。对完全丧失劳动能力、没有收入来源的残疾人，长沙县人民政府为其全额代缴纳养老保险费，对五保、低保、残保人群补贴80%。3、养老金领取条件年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，均可按月领取养老金。1信息来源：长沙县黄花镇农村养老保险宣传文件。第2页共9页4、待遇水平及调整机制养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准目前为每人每月55元，试点实施时长沙县县财政给予配套补贴每人每月5元。个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139。按照国家统一部署，根据经济发展和物价变动等情况适时调整提高基础养老金标准。5、个人账户管理黄花镇参保农民在指定金融机构设立个人银行账户，个人缴费及利息收入全部记入个人账户，各级政府对参保人的缴费补贴，也全部记入个人账户。个人账户金额不允许提前支取，可继承和转移。6、基金管理新农保基金实行收支两条线管理，单独记账、银行领取。个人账户基金实行省级集中运营管理，纳入省级财政专户。7、基金监督新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人参保缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用。二、当前新型农村养老保险试点工作存在的主要问题（一）立法滞后通过走访调查，发现黄花镇新农保试点的许多规定和具体的实施办法是通过各种政府文件发布的，缺乏相关法律的保障，这也束缚了包括新农保在内的农村社会保障体系的发展和完善。据了解，我省乃至全国目前还没有一部社会保障方向的专门的法律，许多社保条款也只是零散地分布在一些法律文件中。而根据国家的计划，新农保要在2020年以前基本实现覆盖全国，如若没有配套的法律体系的刚性规定和保障，恐怕实现这一目标还存在很大的困难。（二）缺乏有效管理机制由于缺乏严密、系统的制度设计，新农保的很多政策是“头痛医第3页共9页头，脚痛医脚”，缺乏前瞻性与连续性，执行起来困难重重。而且制度定性不明，体制尚未完全理顺。加上我国推行的乡镇综合配套改革，撤销了“七站八所”，致使大部分乡镇一级政府都缺乏专职人员来办理新农保。虽然逐渐建立农保大厅之类的部门专职开展新农保工作，但是由于“新农保”面对的群众数目较大，人员配备却很少。尤其是村级参保工作都由村委会干部兼着做，事情多却没有专项工作补贴，工作积极性势必受到影响。（三）资金筹集难度大筹资问题是推行新型农村社会养老保险制度的最大障碍。在中央政府的强力推进下，基础养老金的落实应该不难，但尚未确立基础养老金的来源保障机制。由于我国省及以下地方政府严重依靠中央拨款，而且省级政府都存在很大的缺口，致使地方政府承载的财政补贴压力过大。加之，地方经济发展的不确定性也使得基金的筹集以及待遇支付方面存在着一定的风险，从而影响新农保制度的扩展与推进。调研中发现黄花镇农民缴费金额主要集中在100元左右，这是农民积极性不高的主要表现。三、目前,基本上所有的发达国家和一些发展中国家都已建立了涵盖农民的社会养老保险制度,并形成了不同的模式。这些国家的经验带给我们的启示包括:第一,为农村社会养老保险制度提供法律保障。养老保险制度的良好运行必须有完善的法律法规体系作为其前提条件。以法律的形式对农村社会养老保险制度加以规范是国际上通行的做法,先立法后实施,是西方发达国家普遍遵守的一个原则,这些国家往往通过保障法规对被保险人的范围、缴纳保险费的原则、获得社会保险待遇的条件及标准有非常明确的规定,而且规定了社会保险机构的义务和责任,还规定了社会保险机构对基金的管理和监督以及为被保险人提供法律救助的职能,其保障法规对政府管理机构和被保险人都具有约束力。与第4页共9页发达国家相比,我国农村社会养老保险的法律制度建设明显相对滞后,因此,我们亟需根据我国的实际情况,制定一部《农村社会养老保险法》,以法律的形式规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构;规定保险基金的筹集、管理和运营办法;规定中央政府和地方政府扶持农村社会养老保险的方式等,这需要国家立法机关、行政机关和某第二,建立科学化的管理和监督体系。农村社会养老保险涉及范围广泛,运行周期长,必须有一套科学、完备的政策和严格、规范化的操作规程。许多国家在这方面通常设立有全国性的农村社会养老保险专门管理机构,下设各级经办机构,全国性机构负责基金的管理和运营,下级机构承担保险业务的开展、资金的筹集和保险费的发放。我国应尽快建立专门的农村养老保险管理机构,建立农村社会养老保险基金管理公司对养老保险基金进行投资管理,政府实行间接监管,而不直接参与其投资运营。第三,建立政府主导的多元化筹资渠道。农村社会养老保险作为一种社会保障,需要政府的财政投入和成本支出，因此在时时过程中政府必须发挥主导作用。许多发达国家的农村社会养老保险是在政府主导下进行的,各国政府都对农村社会养老保险给予很大的财力支持,同时还承担从立法、组织实施、资金投入到监督管理全过程的职责。在筹措我国农村社会养老保险基金时要加大政府的财政投入比例。当然,鉴于我国当前的发展状况以及全国大多数人口是农民的特殊国情,政府不可能像西方国家那样为农民提供全面的、高标准的养老保险待遇,但应为广大农民提供最基本的养老保险待遇。同时针对目前我国农村生产力低下、社会养老保险基金短缺的现状,我国应该选择多元化的筹资模式,即由个人、集体、国家共同负担农民的养老保险基金。一方面加大对农村社会养老保险的宣传力度,动员有能力的农民提高其投保档次;另一方面,积极拓宽农村养老保险基金的筹集渠道,适当第5页共9页四、黄花镇“新农保”制度方案策划、对比分析及最优选择（一）方案策划改革方案前提：在改革当前黄花镇“新农保”制度之前，有一个前提是必须明确的，当前新农保制度已经阻碍到当前农村养老保险制度的发展。也许不改变现有模式，在其他地区“新农保”推行几年后可能会走上良性的发展轨道，但是由于地域性，经济发展水平等客观因素的差异，我们不宜在中部尤其长沙地区继续推行原有模式。笔者认为，在对长沙市黄花镇农村养老保险制度改革方向上，离不开政府机构管理领导，但也可尝试引入市场化管理。因此，针对黄花镇养老保险制度的改革，提出两个不同的改革实施方案。方案1、单一政府管理，实行“三结合”模式方案目标：坚持单一政府管理，实行以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础,家庭养老和土地保障和社会救助等政策为补充,养老补贴与个人账户相结合的模式。方案框架：（1）中央政府应考虑长沙属于中部地区，应区别于东部发达地区的补贴。对经济特别困难的地区，中央财政也可以下放部分财权，上收一些事权，以减少地方财政压力。（2）长沙市政府应该大力发展地方经济，吸引各类企业在当地投资建厂，重点发展乡镇企业。加快城镇化的步伐，增加农民的就业率，引导城镇居民参加城镇养老保险，减少农村养老保险的财政负担。（3）坚持强制投保为主、自愿投保为辅的原则。其保障水平应渐次向城镇居民社会保险看齐，确保新农保政策贯彻的刚性实施。（4）加快新农保立法，健全相关法律法规。明确规定相关实施制度，制定缴费登记程序、审批发放程序以及监督体系等，营造良好法律环境。方案2、双管齐下，混合型模式运作方案目标：将“新农保”与商业养老保险有机结合起来，通过政府、第6页共9页农民个人和商业保险公司三者的共同作用来进一步促进我国农村养老保险体系的发展。方案框架：（1）以“新农保”实施为背景。商业保险的介入是以当前“新农保”实施为背景的。保持现行“新农保”实施形式与现行“新农保”体系相结合，坚持原有基本法律政策，市劳动和社会保障局负责农民基本养老保险的政策制定、综合协调和监督检查。各镇政府和村委会负责农民基本养老保险的宣传发动和个人缴费的征缴工作；市财政局设立农民基本养老保险基金财政专户，实行收支两条线管理，市、镇两级财政补贴资金按月拨至专户。（2）商业保险与现行“新农保”体系的结合。将商业保险和现行“新农保”体系结合起来将有效弥补当前我国“新农保”保障水平过低、对农民吸引力不足等方面，同时有利于进一步健全我国社会养老保障体系，扩大养老保险的覆盖面。（3）政府、银行和商业保险公司共同发力。政府、银行和商业保险公司三者有效结合是商业保险有效介入农村养老保险的根本保障和必要手段。保险公司受政府委托管理和经办农村养老保险的日常相关业务，基金管理收益全部归账户所有人，保险公司只是代理保管，其义务是确保保险基金的保值增值，管理服务费用由政府财政支付，不从保障基金中提取，基金透支风险由政府承担。银行负责基金的托管，负责监管保险公司的基金用途，防范保险公司的冒险行为，确保基金的安全。（二）方案对比分析方案1的利与弊利:（1）此模式确定的缴费和补贴标准以低水平起步,这种制度的设计契合了当前完善社保体系的战略重点选择,即从多方面来完善新农保制度建设,从这个角度而言,长沙新农保制度代表了我国广大农村社会养老保险的发展方向。（2）政府为农民提供补贴:不仅解决了农民缴费难问题,同时使农民第7页共9页享受保障也能享受到政府的补贴。（3）补贴标准将随农村经济发展水平和物价指数变化进行调整:这一规定避免了今后社会发展而引起的物价增高,通货膨胀等问题影响农民享受保障。（4）捆绑的缴费模式使农民将享受到公平、创新的待遇。弊：（1）此模式的实行需要大量的资金,这对于政府实行财力保障是一个巨大的挑战。（2）长沙养老保险人数庞大,基础资金庞大,这样一笔巨大的资金管理起来是十分艰巨的任务,对于政府如何在新的制度下管理分配好这笔庞大资金也是一个关键。（3）对于财权的重构和经济的发展，需要一个比较长的时间过程，且实施过程较为复杂。（4）此模式的推广没有任何经验借鉴,只能在发展中自己摸索,具体如何去做实为一项庞大的工程。方案2的利与弊利：（1）利于加大商业保险产品服务创新力度，积极开发与农村基本医疗保障项目对接的补充保险产品，以及其他相关保险产品服务，构建适应农村需求的多层次保险保障网。（2）加强与有关政府部门合作，在确保安全性、收益性的前提下，为基本养老保障基金提供资产管理服务，而且商业保险以经济利润为导向，利于增加投资收益率，破除“政府经营”难题。（3）商业保险的投保和支付等方面不受居民身份、职业方式的限制，可以将“新农保”中最复杂、最难解决的人口流动矛盾简单化。（4）引入商业保险可以利用其管理资源，降低新农保实施过程中人力、管理等成本风险。弊：（1）商业保险是以经济利润为导向的，由于农村经济基础薄弱、农民收入水平较低、保险意识较差，商业保险开拓农村市场的成本投入会较高，但是回报却较低。（2）由于缺乏竞争，从事商业保险的服务质量均不高，这很大程度第8页共9页上抑制了农民投保的有效需求，从而造成了农村需求与商业保险供给均显不足的恶性循环。（3）在很长一段时间里，我国对于农民养老的问题关注度也是不够的。（4）缺乏政策的支持，与城市养老保险市场相比，农村商业养老保险市场的开发成本和难度会使得商业保险公司望而止步。（