我国交通突发事件应急管理现状及发展趋势201409

1国内外交通应急管理发展现状及趋势一、国内外应急管理的发展现状（一）国外应急管理的发展１、美国美国应急管理工作起步较早，早在1967年，就已经开始进行城市社会应急联动中心的建设，经过多年的发展完善，已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。在交通应急方面，美国主要由运输部负责交通运输救急支持委员会，这是12个救急支持委员会的第一委员会，协助的有农业部、国防部和国土安全部。主要负责在重大灾害和紧急事件下为联邦机构、州和地方管理部门及机构提供运输保障完成应急任务。同时，也作为在救灾过程中修复交通基础设施的协调部门。在此基础上，美国高速公路的预警应急建立了一套比较成熟的程序，称为高速公路事件管理，主要由7个部分组成：前期规划、调查和分析、信息发布、现场救援、恢复交通和评估总结。此外，美国高速公路的配套设施也很完善，有先进的交通监控系统对路网的交通流状况进行全天候监视和疏导。美国在管理中心设置急救中心，接到紧急电话的事故后，立即向最近的急救站发出指令，出动救护车或直升机抢救。救护车通过无线电话与急救站、医院取得联系，及时组织救援工作。2004年3月，美国国土安全部正式发布国家突发事件管理系统，该系统从国家层面进行响应和管理，包含了应急指挥系统、多部门协调系统和公众信息系统三个核心系统。美国交通管理紧急救援系统还实现了与社会灾害紧急救援管理系统的集成，这使得其系统不仅为交通事故提供检测、分析和处理手段，而且为自然灾害和社会灾害提供有序的交通组织。美国交通管理紧急救援系统的发展得力于社会灾害紧急系统的发展、2完善的设施和先进的技术，以及各相关部门人员的密切配合，从而达到交通事故紧急救援的快速和有效性。２、德国德国交通安全部门成立了专门的机构，形成了一套组织严密、机构严谨、技术先进、装备科学、机动灵活、人员配备齐整、网络覆盖全国各地的交通事故救援系统。这个系统的各个组织环节紧密衔接，共同应对道路交通中的突发事件，大大的缩短了反应时间。柏林消防急救中心真实的主要任务是灭火，随着社会发展，逐步扩大到对紧急突发事件和灾害的救援工作以及公共场所的安全检查工作。德国ADAC俱乐部空中救援中心有1500万名成员，该俱乐部每天要为1500辆汽车解决在公路上出现的紧急故障问题，其中85%在路上当场解决。出了严重问题解决不了的开车人可以当场离去，车辆将被及时拖回处理。如成员在国外发病，ADAS有责任通过自己的飞机将成员运送回国治疗。３．日本日本在突发事件应急信息化发展方面积累了丰富的利用现代信息技术实现高效应急管理的实践经验。日本的交通紧急救援系统采用先进的道路交通信息通信系统，是目前世界上规模最大、实际使用价值较高的道路交通信息系统之一。日本的紧急救援主要有两大系统在运作：一是生命和公共安全紧急救助系统。该系统利用GPS技术进行车辆的定位，当发生事故时，通过移动电话网络传送紧急信息至救援服务中心，再由服务中心传送紧急资讯至救护、交警、路政等相关单位；二是紧急救援车辆优先系统。紧急救援车辆利用红外线信号柱与交通管制中心进行双向通讯，管制中心根据当时的道路交通情况，提供紧急救援车辆最佳行车路径并实施路径上的信号控制，以缩短救援时间。基于上述两大紧急救援系统，当灾3害、事故发生时，可以采用各种方式将紧急事件信息通知救援部门，确定到达灾害、事故发生地所需要的时间，实施迅速有效的救援。同时，可以迅速地收集灾害状况的情报，对于一般车辆进行限制和对救援车辆进行有限通行控制，以确保即使在灾害情报通讯设施完全遭到破坏的情况下，紧急车辆救援系统仍然可以发挥备用功能的作用。４.俄罗斯俄罗斯于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。内部设有灾难预防司、放射物及灾害求助司、科学与技术管理司等部门，同时下设联邦森林灭火机构委员会、联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、联邦营救执照管理委员会等机构。在全国范围内，以中心城市为依托，下设9个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动，每个分队约由200名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机等方面都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。通过以上可以看出，国外的应急救援体系发展起步较早，且有很多经验值得我们学习和借鉴。比如：应急救援工作的组织实施需要有坚实的法律保障；应急救援指挥应当实行国家集中领导、统一指挥的基本原则；国家要大幅度地增加应急体系建设的整体投入；中央和地方政府要确保应急救援在国家政治、经济和社会生活中不可替代的地位；应急救援的主要基础是全社会总动员；应急救援系统建设的重要性等。（二）国内应急管理的发展现状4“9.11事件”以后，国内出现了研究重大突发事件应急管理的热潮，政府高度重视灾害事故的应急反应能力，出台了多项应急管理相关文件。国务院于2006年1月颁布全国应急预案体系的总纲《国家突发公共事件总体应急预案》，第十届全国人大常委会第29次会议于2007年8月通过《中华人民共和国突发事件应对法》，交通运输部于2009年4月制定《公路交通突发事件应急预案》，各省市的交通主管部门也陆续下发交通及其运输保障的应急预案或应急保障行动方案。１．国家层面我国真正意义上的应急管理体系从2003年开始建设。自新中国成立以来，分为三个阶段：（1）新中国成立初期－2003年这一阶段的主要特征为我国应急管理是经验性、临时性。1949年以前，我国在自然灾害、瘟疫、饥荒等预防和应对工作中积累了大量的经验，但总体上看，治标的多，治本的少，并且在人治条件下，并不注重制度性建设。中国古代的救灾制度局限性非常明显。新中国成立以后，伴随着经济社会的快速发展，不同于公共安全的问题越来越多。针对生产事故、公共卫生事件以及其他危害公共安全与社会秩序的事件，我国逐渐形成了一些管理体制和应急工作办法，但同样没有形成一套专门应对突发公共事件且区别于政府常态的应急管理体系，应对突发事件表现出明显的经验性和临时性特点，现代意义的全程应急管理体系建设处于空白状态。（2）2003年－2007年这一阶段的主要特征为应急管理制度化和专门化。2003年7月28日，在抗击非典取得胜利的表彰大会上，党中央国务院第一次明确提出，政府管理除了常态以外，要高度重视非常态管理。政5府第一次把非常态管理提上议事日程，这是我国应急体系建设在这一阶段的第一个里程碑。自2003年下半年开始，我国开始编制突发公共事件的应急预案。2006年年初，通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，我国突发公共事件的应急预案体系框架基本构建形成，这是该阶段的第二个里程碑。2006年，我国开始编制并组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》。该规划的发布和实施，是应急体系建设在该阶段的第三个里程碑。（3）2007年9月至今这一阶段的主要特征是我国应急管理体系逐渐发展和完善，走向系统化。2007年8月30日《中华人民共和国突发公共事件应对法》颁布实施后，我国的应急管理工作踏上了一个新的台阶，应急管理体系建设进入到一个新的发展和完善阶段。我国政府应对突发事件表现的更加成熟。２.交通层面国内交通应急方面，用专家的话说：研究刚刚起步，还不够成熟。（１）北京市公路应急指挥中心北京市建设了交通应急指挥软、硬件系统。在系统综合管理平台下，以宽带、高速数字通信网络为基础，以交通地理信息系统为依托，集成了交通指挥调度信息系统、122接处警系统、综合信息查询系统、警车定位系统等。发生交通事故后，指挥中心利用警车定位系统、无线指挥通信系统等技术手段将距离事发地点最近的警车直接调度到现场。同时，在指挥调度中心设立交通广播直播室，建设了户外信息显示屏、停车诱导系统，并利用多种媒体诱导交通6流，均衡交通流量。目前，部分路网通过实现计算机自动优化区域协调控制，路网运行能力提高15%以上，取得了良好的经济和社会效益。（２）南宁市城市应急联动中心南宁市2002年建了全国第一个城市联动中心。利用集成的数字化、网络化技术，实现跨部门、跨警区之间的统一指挥调度，向公众提供紧急救助服务。市民拨打的报警电话自动转入南宁市城市应急联动中心，由该中心统一接警、处警。有关联动单位接到应急中心的处警指令后，按照各自的行业规范进行现场处置，并在处理事件过程中和处理完毕后将有关信息及时反馈给城市应急联动中心。多个联动单位联合行动时，服从应急联动中心和指定的现场负责的统一指挥。（３）上海市应急指挥系统2002年，上海市开始建立救灾减灾指挥系统，成立了上海市民防救灾指挥中心进行综合协调和指挥。该中心收集了市政府及来自公安、消防、地震、气象、交通等信息，将这些汇总的信息及时进行分类、判别、处理，供决策指挥人员迅速掌握灾情，分析研究，决策指挥。目前，该系统集成的10个子系统全部投入使用。将防汛、防火、抗震救灾、重大交通事故救援的工作综合在一个机构进行应急指挥，能有效地预防重大事故的发生，降低事故造成的损失。（４）深圳应急指挥系统深圳市建立了专门的城市应急指挥系统，该系统通过对已有的监控系统资源进行链接、整合，对交通、火灾、水灾和其他自然灾害进行统一监控。深圳市应急指挥系统最大限度地利用了现有资源，形成了功能强大、信息充足的应急指挥网络。通过该网络，指挥中心可以监控全省所有道路、交通、广场、口岸、海关等重要场7所的视频监控点现场图像，随时了解各地区情况，如果遇到突发事件，通过现场应急指挥调度车，将突发现场情况直接传送到指挥中心，使应急指挥能力提到提高，应急防御、决策支持能力得到增强。二、我国应急管理的特征和过程１.特征（1）政府主导性。政府主导性体现在两个方面：一方面，政府主导是由法律规定的。《突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。从法律上明确办公室了政府的责任；另一方面，政府主导性是由政府的行政管理职能决定的。政府掌管行政资源和大量的社会资源，拥有严密的行政组织体系，具有庞大的社会动员能力，这是任何非政府组织和个人无法比拟的行政优势，只有由政府主导，才能动员各种资源和各方面力量开展应急管理。（2）社会参与性。《突发事件应对法》规定，公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。从法律上规定了应急管理的全社会义务。尽管政府是应急管理的责任主体，但是没有全社会的共同参与，突发事件应对不可能取得好的效果。（3）行政强制性。在处置突发事件时，政府应急管理的一些原则、程序和方式将不同于正常状态，权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更大的强制性。当然，这些非常规的行政行为必须有相应法律、法规做保障。应急管理活动既受到法律、法规的约束，需要正确行使法律、法规赋予的应急管理权限，同时又可以以法律、法规作为手段，规范和约束管理过程中的行为，确保应急管理措施到位。8（4）目标广泛性。应急管理追求的是社会安全、社会秩序和社会稳定，关注的是包括经济、社会、政治等方面的公共利益和社会大众利益，其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位，保证人民群众生命财产安全，保证人民群众安居乐业，为社会全体公众提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务。（5）管理局限性。一方面，突发事件的不确定性决定应急管理的局限性。另一方面，突发事件发生后，尽管管理者作出了正确的决策，便指挥协调和物资供应任务十分繁重，要在极短时间内指挥协调、保障物资，本身就是一件艰巨的工作，特别是一些没有出现过的新的突发事件，物资保障更是难以满足。加之受到突发事件影响的社会公众往往处于紧张、恐慌、激动之中，情绪不稳定，加大了应急管理难度。２.过程尽管重大突发事件的发生具有突发性和偶然性，但重大突发事件的应急管理不只限于事件发生后的应急救援行动。应急管理是对重大事件的全过程管理，贯穿于事件发生前、中、后的各个过程，充分体现了“预防为主、常