7水资源供求均衡管理制度安排及政策选择

1水资源供求均衡机制与政府管理能力的提升周玉玺1葛颜祥2（1.山东农业大学经济管理学院，2.三农问题研究中心山东泰安271018）摘要：政府水资源管理的目的就是借助有效的制度、政策等措施实现水资源的长期供求均衡。本文借鉴一般商品供求均衡形成的理论，阐述了水资源供求均衡形成的价格调节机制、产权制度、政府干预制度和协商谈判制度的运作机理、适用范围和条件，并从改革完善水价制度、构建水权制度、提高政府水资源管理能力方面提出了政策建议。关键词：水资源供求均衡形成机制ResearchontheMechanismFormingSupply-DemandEquilibriumofWaterResourceZHOUYuxiGEYanxiang(Economic&ManagementCollegeofShandongAgriculturalUniversity,ShandongTaian271018)Abstract:Waterresourcemanagementgoalofgovernmentistobringaboutlong-termsupply-demandequilibriumbymeansofinstituite,policiesetc..Basedonthefundamentalequilibriuntheoryofgeneralgoods,itisanalyzedtheoperatingmechanismanditsscopeofapplicationthatformwaterreourcesupply-demandequilibrium,includingpricingmechanism,propertyrelation,governmentInterventionandnegotiatingmechanism.Thentheadvicesareputforwardtoreformwaterresourceprice,constructwaterrightsandstrengthenabilitiesofgovernmentwaterresourcemanagement.Keywords:waterresource;supply-demandequilibrium;mechanism;市场经济条件下，对于任何商品、劳务或资源，不管采用何种管理制度，其目的都是为了实现供求均衡。随着人口增长、经济社会的发展，水资源需求不断增长是一个不争的事实。但是，受技术、资金以及自然环境因素的影响，水资源的长期供给能力是有限的。因此，需求无限增长与供给有限之间的矛盾将日趋尖锐，如何保证水资源的长期供给与需求的平衡是世界各国所面临的一个重要议题。按照世界经济发展的一般规律，国民经济发展处于成长阶段时期，必然伴随着大量的资源消耗①。目前，我国经济正处于国民经济发展中阶段，资源的消耗呈现倍数的增长（当然包括水资源），因此，为保证人类经济社会可持续发展，必须从现在开始，采用相关措施保证水资源的长期相对稳定的供求均衡。本文借鉴一般商品的经济理论，分析水资源供求均衡的形成机制及其内在作用机理、局限性。本文得到山东省软科学项目（主持人：周玉玺，项目号：B2006025）的资助。①笔者认为，国民经济处于成长阶段时期，受政府追求经济增长目标的影响，资金大多应用于附加值高的投资项目中，而较少关注资源使用和供给情况，我国改革开放30年经济发展的事实也证实了这一点。2按照福利经济学的理论，实现资源配置的帕累托最优标准，可以通过政府行政计划、完全集中调节、完全歧视性垄断经济和完全竞争市场四种主要途径实现[1]。本文主要探讨实现水资源供求均衡的价格调节机制、产权机制以及政府干预和协商谈判机制。一、水资源供求均衡的间接调节机制——价格调节机制市场经济条件下，商品的供给与需求决定了商品的价格，反过来，价格机制向生产者和需求者传递了商品的供求信息，从而影响生产者和消费者的行为，促使新的供求均衡的形成。因此，价格机制是形成市场均衡的“自动稳定器”。水是一种稀缺资源，具有商品的基本属性，在水市场中，存在供给方（相关水管部门）和需求方（各用水主体），因此，水资源也可以通过价格机制调整供求双方的行为自动实现供求均衡，从而实现供求双方的效用最大化。按照福利经济学第一基本定理假设，市场均衡实现了资源配置的帕累托最优，水资源供求均衡的形成也达到了水资源配置的帕累托最优的目标。按照经济学的一般理论假设，当一种物品处于短缺状态并具有使用价值时，才具有市场交换价值（价格）。水资源本身所具有的自然特性，可利用量年际间具有很大的不确定性，水量多少变化不定，太多或太少均有害。一般来说经济社会对水资源的需求是不断增长的，水资源需求具有一定的弹性。相对于人类需求，在水资源相对丰裕时，人们可以不付任何费用就可获取所需要的水量，水资源供给具有无限弹性，此时价格机制对调节水资源供给无效。随着用水量的不断增加，相对有限的水资源的供给弹性逐渐变小，价格机制的功能逐渐显现出来。因此，可以根据水资源供求弹性的变化规律，证明价格对水资源供求的调整作用。如图1，D为水资源的需求曲线，S为水资源的供给曲线，Qmax为水资源的最大可利用量（水资源供给的极限），Qmin为水资源最低需求量（人类生存需水量）。如果存在水资源市场，供求双方能够在某一价格水平上实现供求平衡，如图1，在价格水平Pe，水资源供求在Qe达到均衡，此时供水者和用水者效用最大化。如果价格上升到P1，水资源供给量上升到Qs′，需求量降到Qd′，此时原价格DSP1PeOQminQd′QeQs′Qmax水资源量图1水资源价格的效率3有供求均衡被打破，供水者可以通过开辟新的水源或改善经营管理，提高供水效率，供给量增加了QeQs′，用水者通过节水等措施或增加替代性资源投入，水资源使用量减少了Qd′Qe，供求双方可以在价格P1水平上达到新的均衡。从水价上升对水资源需求和供给的效应来看，随着水资源开发利用程度的提高，水价上升对水资源增加供给的影响程度越来越小，对抑制水资源需求的作用明显，QeQs′小于Qd′Qe。可利用水量在接近Qmax，水资源供给价格弹性趋向于零，水价调节供给的能力也趋向于零。当水价提升，减少用水需求，在接近Qmin时，水资源需求价格弹性趋向于零，水价上升只能是“徒涨”，不会减少需求。可见，价格机制调整水资源供求能力的范围是在Qmin到Qmax之间。因此，为使水资源的供求达到均衡可以运用价格杠杆的调节作用。但是，要使价格杠杆发挥应有的功效，必须根据水资源的供求态势确定合适的价格水平。从我国目前情况来看，水资源短缺危机逐渐显现出来，而水资源需求却处于不断增长时期，长期的低价供水政策造成了水资源大量的浪费和用水效益低下，改变目前水价偏低的现实是一个迫切需要解决的问题。我国于2004年1月1日颁布实施的《水利工程供水价格管理办法》，水价改革的目标是建立基本水价和计量水价制度。为反映水资源的全部稀缺价值，水价形成机制逐步采用全成本法，包括资源水价、工程水价和环境水价，但是要解决这三部分在整个水价中的比例关系。从目前我国水价实施情况来看，工程水价占绝大部分，资源水价和环境水价仅占很小的比例。目前我国水资源费（反映资源的稀缺性）标准，城市生活用水全国平均为0.1元/m3，工业用水平均为0.16元/m3，农业用水平均为0.03元/m3。[2]如果按照城市生活用水价格2元/m3标准，水资源费仅占供水价格的1/20。因此，伴随着水价的提高，应适当提高水资源费的标准，这样一是可以抑制终端用水户的用水需求，促使用户节水，提高用水效率；二是可以抑制供水企业的用水需求（减少开采地下水数量、减少河流湖泊等取水量），通过改善供水管网，降低水资源输送过程中的渗漏量，改善内部管理制度，从而提高供水效率，以实现利润最大化。因此，提高水资源费的比例有助于水资源需求总量控制目标的实现。二、水资源供求均衡的内在生成机制——水资源产权制度一般意义上的产权（PropertyRights）是指财产的权利，表现为人与物之间的某种归属关系。经济学范畴的产权，是指蕴含在人与物的关系上的人与人之间的关系，是一个人或其他人受益或受损的权利。对稀缺的自然资源，产权是资源稀缺条件下人们使用和配置资源的权利。完整意义上的产权是包括所有权、占有权、支配权、使用权在内的一个权力束，不同权能界定给不同经济主体，从而形成的不同权利主体之间的责、权、利关系，形成不同的产权制度安排。产权制度是针对同一标的物所形成的人与人之间的关系，是约束各权利主体行为的规则。从资源配置效率角度看，不同产权制度的功效有很大差异。按照产权经济学理论假设，资源配置低效率是因为产权不清，即对同一标的物的各权利主体的责权利关系不清晰。因此，可以从改变资源的产权制度安排入手，创建提高4资源配效率的产权制度。根据产权经济的一般理论，创建提高水资源配置效率的水权制度是市场经济条件下实现水资源供求均衡的有效机制。（一）水权制度生成——清晰界定各项权能按照科斯第二定理假设，交易费用大于零时，初始权利制度安排将影响资源的配置效率。因此，要使市场机制实现资源配置的高效率目标，必须关注初始权利的界定，即产权要界定清晰。产权清晰包括以下三层含义：一是产权的归属明确，即产权主体明确（包括各项权能的主体）；二是权利内容明确，即每个主体权利范围要明确（主要是因为水资源的多用途性，如消耗性用水和非消耗性用水）；三是权利界区明确（主要针对流动资源的不可分割性，如水资源）。应用到水资源领域，水权制度中的所有权的归属相对明确，我国水法中明确规定了水资源归国家所有。因此，按照归属明确的要求，主要是水资源的使用权主体归谁享有要明确。在使用权主体明确的基础上，每个权利主体所享有的水资源使用权具体内容以及相关的责任与义务要明确，以及使用权主体的权利边界也要清晰（比如农户用水权的转让范围、取水权规定的取水点的界定）。（二）水权制度的形成——取水许可制度在清晰界定水权的基础上，必须借助于一定法律形式，对各权能主体及其享有的权利、责任以及权利边界予以确认。没有法律保护的产权是不完整的，各权能主体的利益也不能实现，从而产权制度的资源配置功能、激励功能和约束功能也不会实现。目前世界各国一般采用取水许可制度对用水户的用水权进行确认和保护。取水许可属于行政许可的范畴，是水权在水资源管理中的具体体现，具有法律效力[3]。从经济学角度看，取水许可是一种合同契约关系，是授予方①（水资源所有者）与获得方（各用水户）之间的一种合约，授予方按照总量控制、有偿使用和公平有效原则，确定取水许可的数量，用水户以缴纳水资源费（水权费）的形式通过行政审批程序获得取水许可权，双方的责权利具体体现在取水许可证中。授予方为保证取水许可证获得者的权利不受侵害，有责任监督、协调各用水者的用水行为、控制取水许可证的发放数量，以保证用水户能够及时的获得取水许可权限范围的符合质量要求的水量；获得取水许可证的用水户，要按照许可制度的要求，在规定的时间、地点抽取规定数量的水资源，并保证水资源的有益用途，保证水资源回流的质量以及不危害第三方的利益。若授予者违约，获取者可以通过行政诉讼等形式获得必要的补偿；若获取者违约，授予者将取消其取水资格。我国从1993年开始实施取水许可制度，随后各流域、各省市结合自己的情况，在《水法》、《取水许可制度实施办法》的框架内，制订了各自的取水许可实施制度。但是，我国取水许可制度与现在的水权制度不同，无论从性质、获取方式等有很大的差别。①一般来说水资源所有者委托一定的专门机构代理行使取水许可的审批、发放、监管等工作。我国由水管部门代替水水资源所有者（国家）行使取水许可管理权，美国加利福尼亚州由州水资源控制委员会代理行使。5（三）水权制度功能的实现——水权交易制度产权制度的资源配置效率功能之所以能够实现，关键在于产权的可让渡属性，即产权可以在不同主体之间的转移。如同商品交易一样，伴随着商品在不同所有者之间的转移，商品内在的各种权利也相应转移，最终流向生产效率最高的经济主体。因此，经确认的水权，为了实现水资源配