中国电力体制改革的回顾与展望

中国电力体制改革的回顾与展望目录四、中国电力体制改革的展望三、国际电力体制改革的经验二、中国电力体制改革的几个难点一、中国电力体制改革的回顾一、中国电力体制改革的回顾电力行业2008年出现全行业亏损后，电力体制改革的迫切性再次凸显：电力行业亏损，使一些发电企业因资金链断裂只能靠集团公司委托贷款勉强运行。如何解决电力企业亏损，多方开出的药方是共同的——电力体制改革。实际上，中国的电力体制改革早从20世纪80年代初就开始了。新一轮电改从2000年就开始大范围讨论，电力市场化改革方案2002年就已颁布。近期不断有媒体报道新一轮电价调整框架方案将公布。此番调整，如何平衡电力体制、电价调整各方的利益之争，让“电老虎”成为各方共赢的资源？一、中国电力体制改革的回顾1、改革开放前的计划经济时代2、市场化的时代一、中国电力体制改革的回顾1、改革开放前的计划经济时代到“一五”计划完成时，尽管中国的电力工业得到了很快发展，但是还是跟不上国民经济发展的步伐。实际上，缺电已经成为中国电力改革的直接动力。1958年，中共中央召开南宁会议，毛泽东提出了“电力先行”的口号，要求加快电力发展，在这个思想的指导下，电力工业有了长足发展。然而，从1966年起，受“文革”影响，电力工业的发展速度逐步滞后于国民经济发展速度，电力工业逐渐成为国民经济的“瓶颈”，缺电现象开始出现，上世纪70年代初期出现全国性缺点局面。到1978年，全国发电装机缺口达1000万千瓦，发电量缺口达400亿千瓦时。电力发展的脚步踌躇不前。改革开放前，我国电网规模不大，大多数为独立省网，不少省网还分别由几个独立的小电网供电。一、中国电力体制改革的回顾沿革改革开放初期，中国电力工业改革与全国经济体制改革基本同步进行。但由于电力工业的自然垄断属性，逐步出现了电力体制改革明显滞后，不能适应全国经济体制改革总体要求的突出问题。一、中国电力体制改革的回顾2、市场化的时代自改革开放以来，针对不同发展时期，我国进行了一系列电力工业体制改革和管理模式的探索，主要经历了三个阶段。（1）缺电形势下的集资办电（1985-1997）（2）政企分开的改革探索（1997-2002）（3）厂网分开改革（2002至今）一、中国电力体制改革的回顾（1）缺电形势下的集资办电1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体，负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，1985年，电力工业开始实行改革，采取了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付息”电价，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂，创造必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管，同时对地方政府适当放权。这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本得到解决。一、中国电力体制改革的回顾电力法律法规的颁布1994年颁布《电力法》，使中国电力企业有法可依，并且明确了电网经营企业的性质，要求实现同网、同质、同价。从法律的角度确定电的经营具有企业性质。“电网调度管理条例”于1993年正式颁发。要求上网的发电厂必须签定并网协议、购电协议、调度协议，强调了电网运行必须实行统一调度。（2）政企分开的改革探索1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革，进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电力公司，是一个自主经营、自负盈亏、独立承担民事法律责任的经济实体。一、中国电力体制改革的回顾1998年，国家电力公司和电力工业部并轨运行一年之后，电力工业部被撤销，国家经济贸易委员会下设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力司。这一轮改革后，国家电力公司不再具有行政管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。但是，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网和一半的发电厂，依然保持着垂直垄断的格局。一、中国电力体制改革的回顾（3）厂网分开改革90年代末期，中国电力市场的供求关系发生了变化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织结构垂直垄断的弊端：一方面，在发电市场上，国家电力公司拥有电网和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司所属电厂处在不平等的地位上；另一方面，电力市场的地方保护主义即省间壁垒逐渐变得异常突出。一、中国电力体制改革的回顾2002年，在国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5号）精神和基本原则指导下，中国的电力体制进行了重大改革。其主要内容包括：重组发电资产，建立若干个独立发电公司；重组电网资产，设立国家电网公司和南方电网公司，在国家电网公司下辖几个区域性电网公司；设立国家电力监管委员会，负责电力监管。一、中国电力体制改革的回顾02年电力体制改革的总体目标：打破垄断，引入竞争，提高效率，促进发电构建公平竞争．开放有序的电力市场体系。02年电力体制改革的重要举措：一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司（国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设集团、葛洲坝集团）；二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。一、中国电力体制改革的回顾新疆西藏南方电网华中电网华东电网西北电网华北电网东北电网我国电网的格局辽、吉、黑、蒙东北京、天津、河北、山西、山东、蒙西上海、安徽、江苏、浙江、福建陕西、甘肃、宁夏、青海广东、广西、云南、贵州、海南南方电网河南、湖北、湖南、江西、四川、重庆020004000600080001000012000140001600018000装机500kV变电500kV线路负荷华北东北华东华中西北单位：万千瓦、万千伏安、公里我国五大区域电网比较截止2006年底中国电力建设集团有限公司由中国水利水电建设集团公司、中国水电工程顾问集团公司和国家电网公司、南方电网公司河北、吉林、上海等14个省（区、市）公司所属辅业单位重组而成，2010年营业收入达到1600亿元，资产总额1960亿元，在职职工数20.27万人。中国能源建设集团有限公司由中国葛洲坝集团公司、中国电力工程顾问集团公司和国家电网公司、南方电网公司北京、天津、山西等15个省（区、市）公司所属辅业单位重组而成，2010年营业收入达到1100亿元，资产总额1200亿元，在职职工数16万人。两家新集团公司的组建，实现了规划设计、工程施工、设备制造、项目运营一体化整合，使我国电力建设行业具备了全产业链国际竞争能力，有效增强了电力建设企业的综合实力和开拓国际市场能力。20011年9月1、政企分开、厂网分开基本实现，电力产业组织结构发生了有利于竞争的深刻变化2002年12月，原国家电力公司分拆重组，成立了11家新的电力企业集团。形成了五大发电集团与神华集团、国家开发投资公司、华润集团等中央发电企业和众多地方、外资、民营发电企业多家办电、多种所有制办电的竞争格局。2002，2006年，发电装机和发电量年均增长率达到13．1％和13．8％，仅用三年多的时间就扭转了全国大范围缺电的局面。2003年底，按照电力体制改革的要求，国家电网公司所属东北、华东、华中、西北、华北五个区域电网公司进行了重组改造，以区域电网公司为主体的输电运营框架开始形成。南方电网公司成立后，积极组织跨省交易，有力地保障了广东电力供应，拉动了贵州、云南等西部地区电力建设和经济发展。2002年电力体制改革方案以后的成绩一、中国电力体制改革的回顾2、发电市场已开放。并已初步形成多家办电竞争局面2002年底，厂网分开改革，形成了“央企国有五大发电集团”、30多家“省市国有”的发电投资机构、30多家发电上市公司抢滩市场、群雄争食的竞争局面。1999年全国已有大中型中外合资电厂39个，总容量2700万kW。2000年全国3．19亿kW发电装机容量中，国家电力公司在中国发电市场份额已降至50％左右。在2002年新增发电容量2055万kW中，国家电力公司投资部分占58％。截止到2006年底，全国发电装机容量已达到了6．22亿kW。从2002年底到2006年底，我国电力装机容量增加2．65亿kW，同比增加74．44％。一、中国电力体制改革的回顾3、电力管理体制改革有了新的突破。实现了政府管理体制和管理方式的创新。2003年3月，国家电力监管委员会正式挂牌履行电力监管职责，标志着适应社会主义市场经济要求的电力管理体制框架的雏形开始形成。电监会成立后，按照中央、国务院的部署，认真履行监管职责，维护电力市场秩序，大力推进电力市场建设和电力法规建设，取得了很大成绩。尤其是安全监管工作，2005年全国电力系统人身死亡事故同比降低37％，设备事故同比降低17％；2006年，又分别同比降低58％和42％。一、中国电力体制改革的回顾4、电力市场建设稳步推进，努力探索建立市场配置电力资源的有效机构。2003年2月，东北电力市场试运行；2003年6月，华东电力市场试点工作启动；2004年4月，南方电力市场建设工作正式启动。目前，华北、西北、华中市场建设方案框架也已经明确。2006年11月，广东台山直购电试点签约启动，预计年直购电量约2亿kWh，大用户向电力企业直接购电试点工作也积极推进。实践证明区域电力市场发挥了市场配置资源的基础性作用，促进了发电企业降低成本和提高效率，形成了新的上网电价机制，强化了市场监管。一、中国电力体制改革的回顾5、电力价格、投资改革稳步推进，电力法规建设取得积极进展。2003年7月，国务院批复了《电价改革方案》。2005年5月1日，《电力监管条例》正式颁布施行。《电网调度管理条例》、《电力供应与使用条例》及《电力设施保护条例》的修订工作已经启动。适应电力市场化需要的电力法规体系逐步完善，为全面深化电力市场化改革创造了条件。一、中国电力体制改革的回顾深化中国电力体制改革面临问题自2002年国务院下发了《电力体制改革方案》，在国务院电力建设与电力体制改革领导小组的领导下，我国电力体制改革取得了重要进展，但电力工业经济运行中反映出的问题仍然很突出，深化电力体制改革迫在眉睫。现存问题主要表现为：1电力垄断局面尚未从根本上改变；2输配分开目标未实现；3电价形成机制不合理，煤电联动调控失灵；4主辅分离基本上没有进展；1电力垄断局面尚未从根本上改变。电力央企寡头垄断整个电力行业。2002年底，原国家电力公司拆分重组，5个国家级大型发电集团公司和2个国家级电网公司同时挂牌成立。但是，我国电力垄断局面只是从单一垄断走向寡头垄断，或者说竞争程度还是不够，这就形成了两大电网公司相互攀比，不顾经济效益盲目建设特高压等级电网；五大发电集团“跑马圈地”争建电厂，无序竞争的被动局面。2输配分开目标未实现按照国务院《电力体制改革方案》，厂网分开改革之后应该紧接着进行输配分开改革。但由于种种原因，特别是各大电力集团直接利益等因素的影响，输配分开改革方案迟迟不能出台，电网全面垄断供电市场的局面无法改变。输配一体电网垄断企业，成为独立发电公司(厂)发电上网电能的唯一购买主体，无法形成竞价上网、购买的公平竞争环境：依靠电力市场竞争，实际反映企业发、