正确处理乡镇政府与村民委员会的关系

正确处理乡镇政府与村民委员会的关系乡镇政府与村民委员会的关系问题，是农村基层政治体制和管理体制中的重大问题，也是推进村民自治的首要问题之一。《村委会组织法(试行)》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会应当协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”1998年修订后的《村民委员会组织法》除了重申上述规定外，又进一步明确：乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。法律的上述规定，不仅明确了乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导的关系，同时也明确了乡镇政府在实施指导以及村民委员会在接受指导过程中必须遵循的原则，即乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会应当协助乡镇政府开展工作。《村民委员会组织法》对乡镇政府与村民委员会关系的这一法律定位是正确的。但在少数地方，乡镇政府与村民委员会之间的关系并没有完全理顺，乡镇政府在指导村民委员会工作方面还存在不少亟待解决的问题。一、乡镇政府在指导村民委员会工作过程中存在的主要问题一是不尊重村民的民主权利，干预村民委员会选举工作。如有的乡镇政府指定、指派候选人，有的乡镇政府随意撤换村民委员会成员。二是不尊重村民委员会的法律地位，干预村委会干部的内部分工。有的乡镇政府因为不满意村民选出来的村民委员会成员，就在干部分工上做文章，不让村委会担负实际工作，或者另行聘任村会计、村出纳和妇女主任，另组工作班子抓村里的工作，致使村委会无法行使职权。三是不尊重村民会议的权利，用行政命令代替村民会议来决定村里的大事。如村干部的补贴数量和村级提留款的多少，应该由村民会议讨论决定。但在有的地方，村干部的工资补贴标准由乡镇政府决定，村提留的多少也由乡镇下文规定。又如近年来一些地方搞教育“双基”达标，有的乡镇政府为求政绩，不顾农村学生生源不足的实际和村级集体经济的困难，强迫村里举债建校，致使不少村债台高筑，而修建的学校又因招不到学生而只得将教室空置，造成极大浪费，村民群众对此反映强烈。类似的把好事办成“怨”事的例子，在农村基层并不鲜见。二、乡镇政府不能正确地指导村民委员会开展工作的原因从思想认识上看，仍有部分乡镇干部和村民群众对乡镇政府与村民委员会之间的指导关系存在种种模糊认识。在乡镇干部方面，集中表现在对领导关系的留恋和对指导关系的抵触。建国以来，在相当长的时间内，乡镇与村的关系是领导与被领导的关系，实行村民自治后，乡镇政府与村民委员会的关系变成了指导与被指导的关系，相当部分的同志对这一变化感到不适应。同时，乡镇干部个人权威的失落感也是部分同志对指导关系产生抵触情绪的重要原因。从“为民做主”到“让民做主”，从发号施令到平等协商，致使一些干部感到个人权威失落，容易有意无意地产生抵触情绪。在村民群众方面，模糊认识突出地表现为一种极端民主化的倾向。有的村民认为，改变了乡镇政府与村民委员会的领导关系，村民委员会就可以不协助乡镇政府工作，就可以不完成国家任务。这种认识是极其有害的。乡镇政府不能正确地指导村民委员会开展工作，也存在工作方法上的原因。第一，沿用行政命令式的工作方法，强迫、蛮干、瞎指挥的现象还大量存在。个别地方为了增强行政命令的权威性，至今仍在采用一些“土政策”和“土办法”对村实施管理。第二，不尊重客观规律的现象仍然在为害基层。各地农村的情况千差万别，要求从事基层工作的同志在实际工作中应当尊重客观规律，坚持分类指导和一切从实际出发。但是，一些乡镇干部习惯于用行政命令指挥一切，又不深入基层了解实际情况，致使规律没有得到应有的尊重。如有的乡镇强制推行产业结构调整，毁了稻田种苎麻，挖了苎麻种西瓜，不仅生产资源受到破坏，村民群众也没有得到实际的经济利益，直接的后果是导致干部群众离心离德，政府形象受到严重的损害。第三，滥罚款的现象仍然没有得到有效的禁止。长期以来，少数乡镇政府一直采用罚款的办法来推行政令，并把罚款作为体现管理权威和解决基层矛盾的一种基本工作方法。三、正确处理乡镇政府与村民委员会关系问题的基本方法能否正确处理好乡镇政府与村民委员会的关系，一个重要的前提，是实现思想观念上的根本性转变。就乡镇政府和乡镇干部而言，要充分尊重村民委员会的法律地位。村民委员会和村干部，要树立和强化自治意识，办好本村的公益事业和公共事务，管理好本村财务，抓好村里的经济工作，依法协助乡镇政府完成各项行政工作任务。要正确处理好乡镇政府与村民委员会的关系，还必须实现工作方法和工作方式的根本性转变。一是要坚持以宏观管理为主。现在农村基层的村级合作经济组织、承包经营户、联营或者合伙以及村民都是独立的商品生产者。乡镇政府必须改变过去直接经营管理微观经济活动的工作方法。二是要坚持说服和引导的方法。乡镇政府工作的对象不是过去生产大队那种无所不包的集体所有制经济单位，而是千家万户。因此，简单粗暴、命令主义，浮在上面的工作方法已经不能适应实际工作，必须遇事同村民群众商量，依靠宣传鼓励，教育群众；依靠成功的经验，引导群众；依靠致富的榜样，带领群众。三是要全心全意为村民群众服务。过去，有的乡镇干部把领导被领导的关系和上下级关系看成是主仆关系，对村民群众动不动就命令、训斥、惩罚，这种现象必须予以纠正，乡镇干部必须真心实意地把村民群众放在主人翁的地位上去看待，必须明确管理即服务的道理，从而全心全意为村民群众服务，做好人民的公仆。四是要坚持依法行政。按照依法行政的原则，乡镇政府行使职权必须有法律、法规的明确规定。法律、法规规定的政府职权，既是政府必须履行的义务，又是政府行使职权的界限，超越这个界限就是越权。因此，乡镇政府的行政管理职权，应当依靠本机关包括乡镇的各分支机构去行使，而不应该把一些本来应该由乡镇政府履行的行政责任交给村民委员会去履行。村民委员会作为基层群众性组织，在法律上只负有遵守和宣传国家法律、法规和政府的各项指示、命令的义务，没有具体执法的权力。对一些涉及到村的行政工作，乡镇政府认为可以由村民委员会负责完成的，应该向村民委员会明确授权，并相应承担有关的行政责任。在指导、支持村民委员会工作的过程中，乡镇政府应当从以下几个方面着手：1.指导村民委员会切实加强领导班子建设和各项规章制度建设。一是按照《村民委员会组织法》的规定，充分发扬民主，坚持群众路线，让群众充分行使民主权利，直接选举产生一个好的村民委员会领导班子，特别是选出一个好的村民委员会主任。在选举中不指选、派选和包办代替。二是加强对村干部的培训，不断提高他们的政治素质、业务素质以及管理水平，使他们能够按照党的方针、政策和《村民委员会组织法》的规定，适应农村新的形势，做好自己负责的工作。三是帮助建立村干部任期目标责任制、工作岗位责任制以及其他各项规章制度，建立健全村民会议和村民代表会议，实现依法治村。四是帮助解决好村干部以及退下来的村干部个人生活遇到的各种困难，解除他们的后顾之忧，确保村干部队伍的稳定。2.指导村民委员会贯彻执行党的政策和国家的法律法规，搞好本村的公共事务和公益事业，特别是搞好本村的经济工作，为广大村民服好务。乡镇政府要支持和帮助村民委员会依法办理自治范围内的事项，诸如修桥修路、办学校、兴修水利等，村民委员会投入多少资金，村民集资多少，应由村民会议决定，乡镇政府对此应当给予科学规划和技术上的指导和支持，必要时给予财力上的帮助；要帮助村民委员会关心群众的生产，建立中介服务组织和农技服务组织，为村民的产前、产中、产后提供服务，解决一家一户难以办理的事情；要帮助发展村级集体经济，为发展集体经济出点子，找项目；要帮助村里制定建设规划，给群众创造一个良好的生活环境；要帮助贫困村脱贫致富，使贫困村尽快改变面貌。3.指导村民委员会搞好宣传教育工作，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。乡镇政府要制定宣传教育的具体内容，使每个村民委员会因地制宜地向群众进行宣传教育，教育村民履行依法应尽的义务；举办健康有益的文化娱乐活动；开展爱国卫生运动；改革愚昧的习俗，破除封建迷信活动；教育广大村民遵纪守法。4.加强检查督促，提高村务工作的水平。乡镇政府对村民委员会的工作，既要大胆放手，让村干部创造性的工作，又要对他们工作中存在的问题和出现的偏差进行监督检查，及时纠正。要督促制定和执行好村民自治章程和村规民约。要对村民会议和村民代表会议制度的执行情况进行检查监督。看村民代表会议言路是否敞开，程序是否合法，表决是否民主，从而减少村民委员会工作上的失误，让村委会干部从实践中学会运用民主集中制的办事原则。要督促村民委员会搞好村务公开特别是财务公开。乡镇政府应在村干部廉洁自律和自我约束方面应给予积极引导，对违法乱纪者依根据法律法规给予严肃处理。中国乡镇政府与村民委员会的关系问题，说到底是国家与社会的关系的一个缩影。它反映了改革开放以后中国政府对农村治理方式，由依靠国家机关的集中统一管理变为群众自我管理的过程中所出现的问题。实践表明，导致乡镇政府与村委会关系失衡的原因，多半是乡镇政府变“指导关系”为“领导关系”所致。因此，严格按法律厘定二者的角色关系就成为解决二者关系失衡问题的关键，在此基础上，通过参与式民主改革乡镇政府的组织形式，结构形式和治理形式，同时通过培训，提高村民委员会的自治能力和政治水平，才能从根本上理顺乡镇政府与村民委员会的关系。自从人民公社体制解体、乡镇政府恢复重建以及宪法确立村民委员会的地位以来，乡镇政府与村民委员会的关系问题，始终是村民自治实践过程中所面临的一个难题。由于人们在这一问题上存在的认识论上的偏差和农村基层干部在实际工作中存在的方法论上的失误，结果不是变村民委员会为乡镇政府的“腿”，使村民自治徒有虚名，就是使乡镇政府与村民委员会常常处于“顶牛”的状态，对农村基层的稳定造成不利影响。因此，依法对乡镇政府和村民委员会进行制度定位，厘清二者的角色关系，不仅是推进农村基层民主政治建设所必需，而且具有重要的理论意义。村委会与乡镇人民政府是什么关系？如何处理好二者之间的关系？乡镇人民政府与村委会之间，不是领导和被领导的关系，而是指导和协助的关系，这是由《村委会组织法》规定的。《村委会组织法》第三条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这种指导和协助的关系，是由村委会的性质所决定的。因为村委会既不是一级政权组织，也不是乡镇人民政府的派出机构，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，因此，二者之间不存在行政隶属关系。乡镇人民政府对村委会的指导主要体现在：（1）政策指导，即保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和国家的法律规定；（2）组织指导，即指导和帮助村委会搞好班子建设，特别是村委会的换届选举工作；（3）工作指导，即指导村委会依法办好各项工作，如办理公共事务和公益事业，维护社会治安，调解民间纠纷，建立健全社会化服务体系等。无论是从理论还是从现实生活看，村委会工作都离不开这种有效的指导，这是保证村民自治事业健康发展的重要条件。村委会协助人民政府开展工作主要体现在：（1）向村民宣传党的方针、政策和国家宪法、法律、法规，做到家喻户晓；（2）按时完成上级人民政府及其有关部门依法布置的各项工作；（3）及时向乡镇人民政府反映村民的意见、要求和建议。在乡镇人民政府和村委会的关系问题上，关键在于乡镇人民政府及其有关工作部门要自觉地尊重和维护村委会的自治地位，对村委会的工作少一些行政命令和指手划脚，多一些实实在在的支持和帮助。