张国庆公共行政学9第九章《行政方法》

1第九章行政方法北京航空航天大学公共管理学院2内容•第一节行政方法概述•第二节行政基本方法•第三节行政程序•第四节行政计划•第五节行政技术3第一节行政方法概述•一、行政方法的内涵•行政方法，也叫行政管理方法，是指国家行政机关和国家公务员在行政管理过程中为履行行政职能、开展行政工作、完成行政任务、实现行政绩效，而采用的各种管理手段、措施、办法、工具、技术、路径的总和。•行政方法包括四个方面的内容：（1）行政基本方法，即行政手段、法律手段、经济手段、纪律手段、思想政治工作手段等。（2）行政程序，即整个行政管理过程的各个阶段各个环节所采取的一系列步骤。（3）行政计划，即行政组织对未来行政行为的方案。（4）行政技术,即行政方法中运用自然科学与工程科学方面的技术并逐步实现量化的那部分内容。4第一节行政方法概述•二、行政方法的价值和功用•1、行政方法是履行行政职能、完成行政任务、实现行政目标、取得行政绩效所必经的桥梁和途径。•2、行政方法是贯彻执行国家法权主体确定的国家主导意识形态和各项路线、方针、政策的重要手段。•3、行政方法是行政组织高效率、高质量地开展行政工作的关键。•4、行政方法是发展社会主义市场经济、加强国家宏观调控和监督管理的必要条件。•5、行政方法是各行政单位调动各方面积极性，实现微观管理目标的重要途径。•6、行政方法是我国当前克服行政管理中现存各种官僚主义、效率低下弊端，实施全面改革的迫切需要。5第一节行政方法概述•三、从传统行政方法走向现代行政方法•1、传统行政方法，是指在威尔逊-韦伯范式影响下形成的遵循层级节制、程序至上、计划主义、专业主义、相对封闭、政治与行政二分法等原则的行政方法。•2、中国行政中的传统方法：•⑴“开诸葛亮会”的方法；⑵“解剖麻雀”的方法；⑶“走马观花与下马嗅花”的方法；⑷“透过现象看本质”的方法；⑸“蹲点种试验田”的方法；⑹“抓主要矛盾”的方法；⑺“弹钢琴”的方法；⑻“抓两头带中间”的方法；⑼“树标兵，评先进”的方法；⑽“谈心、交心”的方法，即通过开诚布公、6第一节行政方法概述7第一节行政方法概述•三、从传统行政方法走向现代行政方法•3、现代行政方法，是指以现代技术工程学、运筹学、系统论、信息论、控制论、企业管理学、经济学、计算机科学等现代科学为基础而形成的行政方法。•4、现代行政方法的特点•⑴技术性。•⑵系统性。•⑶量化性。•⑷主导性。8第二节行政基本方法•行政基本方法指的是一定的行政组织和行政人员，为了履行行政职能、完成行政任务、实现行政绩效，而在开展行政管理的过程中所普遍采取的措施、办法或手段。•在现代行政管理中，常用的行政基本方法主要包括强制性行政方法、诱导性行政方法、参与管理方法、行政责任方法四大类，在各类基本方法下又包括若干具体的行政手段，从而构成了比较完善的行政基本方法系统。9第二节行政基本方法•一、强制性行政方法•强制性行政方法是指以事为中心的事务至上的行政方法，按照这种方法，人处于从属的地位，其作用的结果是人们不得不服从于行政目标并为之努力工作。强制性行政方法主要包括行政指令方法、法律方法和经济方法等一些具体的行政手段。•（一）行政指令方法•指令方法是行政主体依靠行政组织的权威，运用命令、指示、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。•行政指令方法的实质是通过行政组织中的职务和职位来进行管理，其主要特征：•(1)权威性。•(2)强制性。•(3)层次性。•(4)具体性。10第二节行政基本方法11第二节行政基本方法•一、强制性行政方法•（二）法律方法••法律方法是通过各种法律、法规、司法解释、法令等来进行行政管理的方法。法律方法的依据不仅在于国家正式颁布的法律法规，也在于国家各类法权主体制定和实施的准法律性的规范性文件。法律方法除了具有与行政指令方法相类似的权威性与强制性外，还具有以下特征：•(1)稳定性。•(2)规范性。12第二节行政基本方法•一、强制性行政方法•（三）经济方法•经济方法是根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆调节各种不同利益主体之间的关系，以取得较高的经济效益与社会效益的行政方法，其主要内容包括价格、工资、信贷、税收、利息、利润、资金、罚款以及经济合同、经济责任制等。•特点：(1)间接性。(2)关联性。(3)有偿性。13第二节行政基本方法14第二节行政基本方法•二、诱导性行政方法•诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过有效利用非强制手段，使行政人员和公众自动、自觉、自愿地去从事政府所鼓励的工作、行为和活动。•（一）思想政治教育方法•（二）行为激励方法•（1）目标激励。•（2）奖励激励。•（3）竞争激励。•（4）反激励。15第二节行政基本方法16第二节行政基本方法•三、参与管理方法•参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政方法，可以激励人们更好地为完成行政目标而努力。•1、宏观的参与管理方法•宏观意义上的参与管理是政治民主的一个重要内容。宏观的参与管理既包括直接地行使公民权利，也包括间接的运用权力，如通过人民代表大会来选举国家机关和国家工作人员，并对其实行监督。17第二节行政基本方法18第二节行政基本方法•三、参与管理方法•2、中观意义上的参与管理方法•是行政组织工作的一种方法，即行政工作人员都有对行政组织和个人目标的确立、行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。•(1)团体决策。(2)咨询制度。(3)建议制度。(4)来信来访制度。(5)其他途径。•3、微观意义上的参与管理方法•微观意义上的参与管理是在行政管理中，为提高职工的积极性和管理效率，由员工参加管理和决策的一种方法，内容包括民主选举基层管理人员、建议制度和监督管理等。19第二节行政基本方法•四、行政责任方法••行政责任制包括机关责任制与岗位责任制两个方面。•1、机关责任制的实质是要有效合理地解决各级政府机关上下左右之间的工作关系；•2、岗位责任制则着意揭示行政机关中各个工作岗位自身的特殊要求，以有效解决各岗位之间的工作关系。20第二节行政基本方法21第三节行政程序•一、行政程序的涵义•（一）何谓行政程序•行政程序就是依照时间先后顺序，将每项行政管理活动的整个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以协调和促进完成某项行政工作的行政方法。它包含两方面的内容：其一，规范人们行政管理行为的规程，其二，在时间上的先后次序。22第三节行政程序•一、行政程序的涵义•（二）行政程序的分类与特性•1、分类•以其重要性程度为准，可分为手续性程序和决定性程序；以其出现的概率为准，可分为常规性程序和特殊性程序；以其对象为准，可分为内部程序与外部程序；以其特定的内容为准，又可分为人事行政程序、财务行政程序、机关事务程序等等不同的类别。•2、特性•(1)合理性。(2)有序性。(3)例行性。(4)稳定性。(5)适应性。(6)系统性。23第三节行政程序24第三节行政程序•二、行政工作程序化•行政工作程序化，就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的规程和时序去进行工作。行政工作程序化是现代行政管理的要求，现代行政管理要实现科学化、法制化和高效化，就必须首先要实现行政工作程序化。25第三节行政程序•三、目标替代：行政程序的极端化•行政工作程序化旨在更好地完成行政任务，有效地实现行政计划，因而行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。然而，在实际的行政管理当中，如果过分地强调行政程序，就是把行政工作的程序和方法置于行政管理的目标之上，坚持规章就是目的，程序就是一切，就会导致本末倒置的“目标取代”现象，导致极度僵化的办事作风，机械地坚持原则，过分地注重形式和常规，结果不仅不能提高行政效率，反倒贻误行政计划的实现，拖延甚至阻碍了行政任务的完成。26第三节行政程序27第三节行政程序•四、行政程序的简化•近年来，我国北京等地大力推行的“全程办事代理制”和“一站式、一门式、一窗式办公”就充分体现了行政程序简化的要求和意义。•（1）选定准备进行研究的工作，被选定的工作应具有一定的社会价值。•（2）以直接观察的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。•（3）认真分析记录的事实，即以客观和科学的态度，对程序图上的记录进行严格的检查，对工作的理由与目的、地点与时间、人员与方法等进行严格的检查。•（4）全盘考虑现行的工作情况，在研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳工作程序。•（5）衡量所确定各步骤的工作量，并认真计算所需标准时间，以便确定工作进度。•（6）在已确定标准步骤及标准时间的基础上，建立新的程序与新的工作方法。•（7）最后是对新的程序进行科学操作，并以适当的控制手段来维持新方法的实施。28第三节行政程序29第四节行政计划•一、行政计划的概念•1、行政计划作为计划的一种主要形式，是国家行政机关依据法律或其他有关规定，为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案，这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定领域的政府活动的根据和准则。制定这种行动方案的过程便是计划过程或规划过程。•2、组成行政计划的要素：•(1)计划目标(2)计划主体(3)地理区域(4)详细程度(5)达成计划的手段(6)计划期限(7)权力分布(8)成本和收益30第四节行政计划•二、行政计划的编制过程•1、确定目标•2、调查研究•3、资料分析•4、计划方案的拟订和评价•5、方案的选择•6、计划执行过程的反馈和计划的修正31第四节行政计划•三、行政计划编制的技术方法•（一）综合平衡法•指从国民经济总体上反映和处理社会人力、物力、财力资源与社会生产的各部门之间、各环节(生产、分配、交换、消费)之间的相互关系。所谓综合平衡，是指国民经济全局的平衡，而不是指单项的、局部的平衡，但它必须以单项平衡和局部平衡作为补充，才能保证其正确性。•(二)规划-计划-预算系统（PlanningProgrammingBudgetingSystem，PPBS）•从行政管理学角度看，PPBS系统是一种通过确定政府开支目标、寻找可供替代的开支方案、最后确定最佳资金用途的政府预算组织形式。32第四节行政计划•李德涛，深圳“公共预算观察志愿者”组织成员之一，归国留学生。•李德涛于10月9日通过广州财政网站在线提出申请，16日下午，他从广州市财政局得知申请被接受。广州市财政局称，因为2009年市本级部门预算涉及114个部门，内容庞大，将全部放到广州财政网上，可公开下载。•这一答复，让李德涛欣喜若狂。因为，这是“公共预算观察志愿者”多年来先后向财政部、卫生部、教育部、国家统计局、中国人民银行等十多个部委，以及上海、北京、广州等十几个城市发出共计上百封信息公开申请后，终于实现了“零的突破”———中国第一次有市政府部门把全市各部门的预算在网上公开。•有意思的是，在从广州市财政局得到申请被接受的同一天，李德涛也得到上海市财政局对其10月9日申请的答复。这份《政府信息公开申请答复书》（沪财告字[2009]第00140号）文件。在该答复书中，李德涛提出获取上海市2009年度本级部门预算，被认定属于“国家秘密”不能公开。33第四节行政计划•三、行政计划编制的技术方法•(二)规划-计划-预算系统（PlanningProgrammingBudgetingSystem，PPBS）•1、步骤•（1）确定目标。•（2）寻求多种替用方案。•（3）比较成本收益。•2、优点•PPBS方法的最大优点是，尽量把政府预算的编制工作置于明确目标和详尽计划的基础上，最大限度地将政府预算工作与社会经济发展目标联系起来。34第四节行政计划•三、行政计划编制的技术方法•(二)规划-计划-预算系统（PlanningProgrammingBudgetingSystem，PPBS）•3、缺陷•（1）这种方法要求比较完备和复杂的计算技术，经济落后、人才短缺的国家政府难以有效使用。•（2）大量民用项目实际上难于进行完整的定量分析，从而限制了成本-收益分析法的使用范围。•（3）按照项目性质分配预