“铁笼”是如何建造的？----国际学校认证制度在中国建立过

1“铁笼”是如何建造的？----国际学校认证制度在中国建立过程的案例分析①阎凤桥②（北京大学教育学院北京100871）摘要国际学校认证制度在中国的建立过程可以划分为起源和扩散两个阶段，第一个阶段具有需求导向的特点，由国际学校根据自身的利益需求和惯例提出了建立认证制度的需求，并得到了制度供给方的响应。制度理论忽视利益和能动性机制，因此无法很好地解释制度起源问题，这里将利益和能动性两个概念引入，可以较好地解释制度的起源问题；第二个阶段是在制度需求方的积极影响下，制度供给方通过调动一些社会资源和沿着特定的网络途径完成制度建立过程的，表现出一般制度扩散过程中的同形和变异现象。因此，我们可以利用制度扩散理论解释这个阶段表现出的现象。关键词：国际学校认证制度建立过程案例分析Howwas“ironcage”formed？----CaseAnalysisofConstructionofAccreditationInstitutionforInternationalSchoolsinChinaYANFengqiaoAbstractTheconstructionofaccreditationinstitutionforinternationalschoolsinChinacanbedividedintotwostages,i.e.institutioninitiationandinstitutiondiffusion.Thefirst①在撰写本文过程中，笔者曾经于2006年10月31日和11月1日分别访谈了教育部基础教育课程教材发展中心负责国际学校认证的莫景淇先生和在建立国际学校认证制度过程中发挥过重要作用的北京京西学校的王燕女士，并且参考了基础教育课程教材发展中心提供的有关档案资料和《外籍人员子女学校认证工作大事记》（2006年5月）和《NCCT认证在中国的发展》（2006年10月）等书面资料。在论文初稿完成之后，莫景淇和王燕仔细阅读了文本，并分别向作者当面提出了中肯的修改建议。本人对于他们提供的大力支持表示由衷的感谢，同时承担论文中可能存在问题的全部责任。笔者本人曾经作为教育部基础教育课程教材发展中心邀请的国际学校中方认证专家，于2003年9月和2005年4月分别参加了北京顺义国际学校（ISB）和新加坡北京国际学校（BISS）的认证过程和其他相关的培训和交流活动，对于国际学校认证制度具有较为真切的感性认识。②阎凤桥（1963-），男，北京大学教育学院/教育经济研究所教授，博士。2stageischaracterizedwithdemandorientation.Itwasinitiatedbyaninternationalschoolandgotpositiveresponsefrominstitutionalsupplyside.Themainstreamofinstitutionaltheorypayslittleattentiontointerestandagency,anditcannotexplaininstitutionalinitiation.Byemployingconceptsofinterestandagency,wecanexplainwhytheinstitutionisinitiatedandrespondedincertainways.Thesecondstagewasinfluencedsignificantlybyinstitutionaldemandsideandaccomplishedthroughmobilizingsocialresourcesandcertainsocialnetworkbyinstitutionalsupplyside.Itaccordstoisomorphismandvariationbetweenthediffusedinstitutionandthediffusinginstitution.Therefore,theinstitutionaltheorycanexplainthephenomenainthesecondstage.Keywords:internationalschools,accreditation,institution,constructionprocess,caseanalysis从2001年到2006年，国际学校①认证制度在中国从无到有逐步建立起来，成为国内第一个专业性的学校认证制度，不仅使政府部门和教育研究领域多年来所倡导和期盼但却难以真正实现的由中介组织实行的学校认证制度变成了现实，而且从一开始就与一些外国学校认证权威机构进行有效的合作，达到了一个较高的专业水准。这与其他没有取得成功的或不尽如人意的学校认证努力尝试形成了鲜明的对照。这项制度的建立是自下而上自然形成的，在国际学校、国外国际学校认证机构和中方专家多方积极参与和努力下，形成了以教育部基础教育课程教材发展中心为核心的认证体系，并且得到了国家教育部和地方教育行政管理部门的大力支持。虽然该项制度目前仅作用于十几所在华国际学校，但是国际学校认证制度的建立过程对于中国其他教育制度的建立和创新具有一定的借鉴意义。在20世纪初，德国社会学家韦伯曾经预言，随着人们追求效率的理性进程，科层制组织将会替代其他组织形态，成为主导型的组织形态，他用“铁笼”（ironcage）这个隐喻形象地描述了支配人们行为的某种不可抗拒的规则。到80年代初时，美国社会学家迪马奇奥和鲍威尔（DiMaggioandPowell）在“重访铁笼：组织域中的制度同形和集体理性”[1]一文中，重新回顾和对比了韦伯提出的“铁①在政府官方文件中，一般把国际学校称为“外籍人员子女学校”。3笼”原理，他们指出在后工业社会，由于国家和专业团体力量的增强，合法性逐渐取代了效率，成为起主导作用的组织生存和发展的新理性。本文在详细介绍国际学校认证制度在中国建立过程的基础上，利用组织分析中的有关制度理论，分析起源于西方国家的学校认证制度这个“铁笼”是如何被扩散到一个新的社会环境中的，特别地指出了与新制度理论不同的特定组织在创造和改变制度环境过程中的利益驱动机制和能动性。一、制度建立的标志随着中国对外开放政策的实施，来华从事外交、工商贸易、文化和教育交流等活动的外籍人员不断增加，于是妥善解决他们子女的受教育问题就成为中国对外开放工作的一个组成部分。国际学校就是为了满足这些外籍人员子女就学需求应运而生的一种新型教育形式。国际学校是一个相对独立的教育系统，在中国法律框架之下，独立运行，享有充分的办学自主权，有自己特定的办学主体、经费来源、教育对象、教师、课程体系、教学规范和质量标准，其办学主体为在中国境内合法设立的外国机构、外资企业、国际组织的驻华机构和合法居留的外国人[2]，办学经费主要来自于学生缴纳的学费及其他社会资金，招生对象为外籍人员子女，绝大多数教师和管理人员是从国外招聘来的，只有少数教师和管理人员是从中国国内招聘的，教学采用某些国家或国际学校通用的课程体系和教学方法，多数国际学校采用英语授课。北京顺义国际学校（ISB）的前身是美国人为本国外交人员子女设立的一所学校，它昀初成立于20世纪70年代初，由美国驻北京联络处（当时中美尚没有建立正式外交关系）创办，创立之初只有8名学生和2名教师，到1980年时，该校先后与英国大使馆学校和澳大利亚大使馆学校合并，并与加拿大大使馆和新西兰大使馆合作，共同建立了北京国际学校，为驻华外交人员子女提供教育服务，2004年，该校的属性发生了改变，从外交人员子女学校转变为外籍人员子女学校，扩大了招生对象范围。学校先租用北京丽都饭店的场地作为教学地点，后在北京市顺义区建设了自己的校区，北京顺义国际学校目前在校生规模为1800多人，是北京市规模昀大的国际学校。①随着中国对外开放程度的提高，在华居住的外国人越来越多，因此国际学校的数量和办学规①（2006年11月5日）。4模也不断扩大，举办者开始趋于多元化，除了早期的使馆学校外，在中国境内合法设立的外国机构、外资企业、国际组织的驻华机构和合法居留的外国人也参与了办学，甚至办学条件较好的国内学校也开设了国际部，招收外籍人员的子女，如上海中学和中国人民大学附中就是其中的两个例子。在学校成立之前，国际学校的办学者需要向所在省、自治区、直辖市教育行政部门提出申请，经审核同意后，报教育部国际合作与交流司审批。据中国官方统计，截止到2006年11月，经批准设立的国际学校一共有84所，这些国际学校主要分布在北京（19所）、上海（18所）和广东（12所）等地。①简言之，主要通过非政府办学形式解决了在华外籍人员子女的就学问题。2001年，经教育部有关司局同意，教育部基础教育课程教材发展中心（以下采用英文名称的缩写NCCT）开展了对国际学校的认证试点工作。2002年教育部正式授权NCCT负责对国际学校的认证工作。②在2002年之前，经中国政府批准成立的国际学校有47所，③但是这些学校在获得审批成立的手续后，只是在政府教育部门备案，与政府机构之间没有太多实质性的联系。在NCCT的领导下，在国际学校、外国学校认证机构和中国认证专家的积极参与和共同努力下，于2001年创立了国际学校在中国接受认证的做法，作为中国政府对于国际学校依照中国法律办学和保证教学质量的一种管理机制。学校认证（accreditation）是一种特殊的教育评估、质量保证或社会问责形式，在国外有比较长的发展历史，形成了成熟和稳定的工作模式、程序和标准，在教育管理系统中扮演着重要的角色，可以促进学校不断改进工作。但是，对于中国来说，过去不曾有过学校认证的做法，可以说，学校认证是一件全新的事情。中国对于国际学校的认证借鉴了国外学校认证的惯常做法，采取学校自愿申请、学校自评、专家组实地考察等程序。国际学校认证制度在我国的建立有三个显著的标志：一是认证机构法律地位的确立。2002年教育部依照国家行政许可法，在颁发的《课程教材中心职责任务、管理体制、机构设置和人员编制方案》中，正式授权NCCT开展国际学校认证工作，确立了其在此项事务中的法律地位。教育部在即将颁布的《外籍人员①根据教育部国际合作与交流司和基础教育课程教材发展中心提供的数据。②（2006年11月5日）。③（2006年11月5日）。5子女学校审批和管理办法》中，鼓励国际学校办学者参加NCCT学校认证工作；二是NCCT国际学校认证体系的建立，这个体系包括：（1）确立了专门的认证组织机构及相应的职能。认证组织机构包括：认证委员会、认证咨询委员会、顾问和由30多位专家组成的国际学校认证队伍等；（2）稳定的工作程序。包括学校自愿申请、认证资格审查、专家组初访、学校自评、专家组实地考察、撰写认证报告、认证委员会讨论通过、公布认证结果；（3）制订了专门的认证标准和相关工作文件。包括《外籍人员子女学校认证办法》、《外籍人员子女学校认证标准》、《外籍人员子女学校认证申请表》、《外籍人员子女学校自评手册》和《外籍人员子女学校考察团手册》；（4）NCCT得到了3个国外学校认证权威机构的认可，并与它们建立了稳定的合作关系，形成了有效的合作机制；（5）有一定的活动经费保证。认证工作的经费开支主要来源于参加认证的国际学校向NCCT缴纳的认证费用和年度会员费用。三是越来越多的国际学校志愿参加了由NCCT组织的认证工作，对于其提供的专业认证服务给予了充分的认可。截至到2006年11月，NCCT已经完成了5所国际学校的认证工作，它们分别是：北京京西学校（2002年6月）、天津MTI国际学校（2002年12月）、北京顺义国际学校（2003年9月）、北京BISS国际学校（2005年4月）和上海长宁国际学校（2005年4月）。已经有6所国际学校完成了认证资格审查，成为正式的认证候选学校，它们分别是：上海耀中国际学校、上海瑞金