第六章：公共危机决策机制)

公共危机管理第六章公共危机的决策机制1危机决策定义和特征案例引入：古巴导弹危机何谓危机决策？日常决策与危机决策比较案例分析：古巴导弹危机1962年10月，苏联在古巴布署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊世界的古巴导弹危机。美苏两个核大国眼珠对眼珠，剑拔弩张，剧烈对抗，使世界处于核战争的边缘。如何正确处理这次危机?美国总统肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急的磋商，他们重点讨论了下列六项对策，在对正反两方面意见进行充分讨论的基础上，作出了群体的选择。(1)无所作为。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬分析：用设置在苏联本土的远程导弹对美国实施攻击与从古巴进行导弹攻击在本质上并无太大区别，真正的危险不是苏联所采取的行动而是美国的过度反应。如果美国采取一种无所谓的姿态，那么就会使赫鲁晓夫自讨没趣，瞎忙活一场。对此方案的否定意见提出了如下理由：第一，过低估计了苏联这次行动的军事意义，苏联在古巴建立导弹基地不仅能够使其军事进攻能力成倍增加，改变美苏间的战略平衡，而且苏联从古巴对美国实施导弹攻击会使美国的早期预警能力完全遭到挫败。进一步讲，苏联不会就此止步，它将寻找机会，加强布署，投入更大力量发展短程导弹，这种趋势对美国极为不利。第二，苏联以捍卫古巴革命成果为借口，悍然在美国的家门口舞起刀枪，它的这次布署有着不可否认的政治意义。如果认为其只是出于防务性需要，对此不应神经过敏，那就大错而特错了。苏联的这次行动说明它根本没有把美国总统在多种场合提出的郑重警告放在眼里，已经对美国提出了严重挑战，如果美国无所作为，那么其今后的国际许诺将不会使人相信，外强中干的形象将成为世人的笑谈。(2)施加外交压力。呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触分析：不论通过哪种形式的外交努力，最后的裁定总会伴有一定的交换条件，如美国从意大利和土耳其撤出其导弹布署。当然，美国如果这样去做确是无关痛痒的事，肯尼迪总统也曾在多种公开场合表示过这样的姿态，但是撤可以却绝不能选择这样的时机，美国的这种让步会大长苏联之士气，大灭美国之威风，使苏联得寸进尺，胃口越来越大。而且，欧洲国家会认为美国在关键时刻为了自己的利益会牺牲欧洲的利益，是一位不可信赖的‘‘朋友”，在“窃贼”面前，不应考虑怎样进行妥协，而应考虑如何抓住“窃贼”。此项方案有许多不利的条件：第一，苏联是联合国安理会的成员，它对安理会的决议具有一票否决的权力。第二，外交斡旋所耗费的时间往往是很长的，也是难以预料的，这会使苏联赢得充裕的时间把在古巴的导弹基地布署完毕，增加其在谈判桌上的砝码。第三，派秘使与赫鲁晓夫进行接触，会把外交上的主动权拱手相让，使自己处于一个非常被动且十分软弱的地位。第四，两国政府首脑的峰会接触，必然导致美国的进一步让步，否则就将难以取得任何进展。(3)秘密接触卡斯特罗。利用各种渠道，通过多种手段，赋予优厚条件，设法使卡斯特罗与苏联分裂，从而解决古巴导弹危机分析：古巴导弹危机为美国提供了分裂国际社会主义阵营的一次机会，如果古巴能够在各种利益的强大诱惑下，投入美国的怀抱，那么是再好不过的事情。但是，这种结果的可能性到底有多大，谁都难以作出判断。而且，“请神容易送神难”，导弹设施属于苏联，苏联军人全权负责运输、安装、保护和控制导弹，所以，会不会撤出导弹看来最终要取决于苏联的决定。(4)武装入侵古巴。导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口，可以使美国实现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望分析：这个对策直接且简单，不仅能够彻底摧毁苏联设在古巴的导弹基地，而且可以消灭卡斯特罗的政权统治。美国军方已经为此进行了长期的准备，在加勒比地区集中了强大的军事力量，只是苦于没有适当的借口实施这种行动，现在正是一次难得的机会。但是，武装入侵并非上策，似乎缺少理性的考虑。发动地面进攻将使美军面对面地和两万多苏联军人发生冲突，这会把美苏两个超级大国拖入核战争的边缘。不仅如此，比较现实的问题是，苏联很有可能发动对西柏林的军事进攻，从而导致更大规模的军事冲突(5)实施外科手术式空袭。轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显示美国的强硬态度分析：这是一种积极有效的反应方式，首先能够使苏联在古巴的导弹系统运转失灵，其次能够使苏联人明白，美国处理这次导弹危机的坚定决心，即只要发现威胁美国国家利益的事情，美国就会首先采取坚决的反击行动。当然，空袭行动也面临一定的困难：第一，轰炸能做到像一次外科手术一样吗?第二，苏联的轰炸机同样可以轰炸美国本土或美军在国外的基地。第三，没有炸毁的一些导弹设施有可能发射导弹攻击美国。第四，轰炸越密集，苏联军人伤亡的可能性就越大，苏联在国内和国际各方面的压力下，不可能不采取报复性行动。第五，空袭要想取得理想的效果就应采取突然袭击的方式，但这与美国人的传统价值观背道而驰，美国人忘不了‘‘珍珠港事件”给他们带来的刻骨铭心的伤痛。(6)进行海上封锁。通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策负担甩给赫鲁晓夫分析：这是一种间接的军事行动，在无所作为与武装入侵之间进行折衷选择。既可避免一定的战争风险又足以表示美国坚定且不妥协的态度。决策在进退两难之时，中庸之道往往成为最佳的选择。美国的这种反应方式会把难题留给赫鲁晓夫，看他下一步如何动作，然后再进一步采取相应对策。相对而言，海军的介入对美国来说是最可取的军事对抗形式，美国海军具有举世公认的强大实力，而且又是在自己的家门口实施封锁行动，成功的把握很大。美国若采取这种常规的形式处理核冲突，那么在继之而来的非核对抗中，美国都将保持绝对的优势，因为美国在常规武器的装备方面占有明显的质量优势。然而，实施海上封锁也不是没有困难的：第一，它同样是战争行为，不仅违反联合国宪章和国际法，而且会严重伤害周边一些友好的国家的利益，引起它们的强烈不满。第二，这种行动势必引起苏联在世界其他地方对美国采取一定的报复行动。第三，海上封锁虽然排除了进行空中打击的可能性，可一旦苏联舰只不听警告，美军势必就要首先开火，从而导致一定的人员伤亡，引起苏联的报复行动。此外，古巴的舰只也有可能主动进攻，挑起军事冲突。第四，海上封锁对岛上正在建设的导弹基地并不会构成直接的威胁，从而给苏联提供了搞拖延战术的机会，使他们能够争取时间，尽快完成导弹基地的建设。方案选择决策小组进行了多日的讨论，对每项方案的利弊都进行了全面的分析。通过比较鉴别，他们最终选择了进行海上封锁的方案，并以空中打击作为备用手段，他们认为在六个可行性方案中，无论是从战略还是从战术角度来看，海上封锁都是最优的选择，可以获得最大的价值。后来事态发展的结果也证实了这一点。美国政府之所以会做出这种选择，还源于这样一个原则，正像肯尼迪在总结危机教训时所指出的那样：‘‘核大国在保护自己重要利益的同时，注意不要把对手逼上绝境，使他要么选择丢人的惨败，要么选择发动核战。如果真发生了这样的事，那就是我们政策的重大失败，或者说是我们对世界末日的追求。”的确，在许多情况下，给对手只有一种选择的棋并不是好棋。2-2何谓危机决策？危机决策：有关决策组织和人员在高度逆境中（有限的时间、资源、人力等约束条件下）应对危机情景而采取的战略与策略选择。为防止错失良机，危机决策通常需要打破常规程序和方法，省去某些“繁文缛节”，以尽快做出的非常规的应急性决策。危机决策通常既非例行活动，又不是经常重复出现的，而是一次性的非例行的决策活动。2-2何谓危机决策？危机决策一般需要具备三个要素：决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性和高度威胁性，需要决策者当机立断；可供利用的时间和信息等资源非常有限；高度的不确定性：原因、过程及后果很难预料。2-3日常决策和危机决策的典型特征对比类型日常决策危机决策目标取向解决一些常见的公共问题，实现公共利益迅速控制危机事态的蔓延；保护民众的生命和财产等安全约束条件时间时间充足，从容决策时间急迫，即时决策信息信息比较完全：经过详细分析获得全面而深刻的信息信息有限（信息不完全；信息不及时；信息不准确）人力经由日常的培训、训练、教育等措施提高管理者的素质缺乏：管理者自身素质和专业技术都严重匮乏；技术危机发生后，一般的专业技术设备往往也告失灵，特别需要一些高精尖的技术及设备。管理程序快速应对：决策权力高度集中，管理者主要依靠自己的智慧和胆略审时度势，相机行事，同时也需要聘请相关专家介入管理效果模糊决策和非预期决策，结果往往很难预料，风险极大技术手段比较成熟=能基本实现决策需求民主科学应对：遵循特定的例行程序和标准化的操作规程；决策权力分散，经民主协商定夺最后方案可控可调可预期（局部试验和大规模修正；预测和监控执行过程）2-4危机决策的基本路径情景假设：假如黑夜你独自一人驾车行驶在郊外公路上时被后车追尾，停车后发现后车下来四个彪形大汉，你该怎么做？问题界定目标确定战略策略方法技术3危机决策的过程模式理性决策模式渐进决策模式垃圾桶决策模式其他决策模式：领导决策、精英决策、官僚政治决策等4危机决策的方式快速决策分析法专家紧急咨询法风险预期决策（前景理论）一是大多数人在面临获得时是风险规避的；二是大多数人在面临损失时是风险偏爱的；三是人们对损失比对获得更敏感。政治紧急协商法群决策与自主决策三个臭皮匠-诸葛亮？将在外军令有所不受？快速决策分析法由美国杜克大学管理学者贝恩（RobertD.Behn）和沃普尔（Jamesw.Vaupel）于1982年提出的，是在时间和信息不充分的条件下迅速做出决策的分析方法。它从决策问题的整体出发，充分运用决策者的主观认识能力，经验直觉等等，用人类认识客观事物的逻辑推理规律指导决策过程。主要内容快速决策分析与其说是一项具体分析技术，莫如说是一种方法论。它强调对决策问题的整体思考和结构化，注重运用正确的分析过程。它根据需要，循环运用思考（think）、分解（decompose）、简化（simplity）、具体论证（spceify）和反思（re-think）五个步骤，不断深入决策问题的本质，得出符合实际的结果。2016/11/14思考贝恩和沃普尔认为，许多决策者常常把99%的时间花在收集和处理信息工作上，如召开会议、阅读数据、建立模型等等，却没有花精力对决策问题作全盘思考，所以决策效果不太理想。快速决策分析首倡者强调不能忽视对问题的思考认识过程，认为决策者必须花费一定的时间，认真考虑决策问题的性质，明确问题的结构，才能着手处理问题。分解将问题分解为若干要素，对这些要素做逐一探究，然后再将这些要素重新组合起来，分析彼此间的相互联系，弄清决策问题的来龙去脉。简化在快速决策分析过程中，决策者的注意力应始-终放在对最重要的决策要素的鉴别工作上。这些要素包括：主要的备择方案，可能发生的不确定性后果，不同的备择方案对决策者的主观效用（满意度）。具体论证对最重要的备择方案及其可能结果与对决策者的满意度等进行分析、确认和具体化。第一次论证，即一次分析往往只对最简单的情况或最重要的备择方案进行分析，如果结果不理想，才需增加备择方案逐步进行二次分析、三次分析。反思决策者应认识到，决策过程的各个环节都包括了决策者的主观判断和预测，所以在各轮分析之间和决策终了之时，都要不断思考，找出分析过程中不符合逻辑思维规律的环节，根据手头新掌握的信息来修正原来的预测结果，并确定下一步分析的重点。2016/11/14专家紧急咨询法危机情景下，决策者并不能掌握决策所需的所有信息——如危机状态的规模、形式、强度、发展趋势，识别危机的根源和诱因，危机情境下某些特殊环境组合会导致决策团体的内在群体压力升高，以致出现“群体盲思”，严重影响危机决策的质量。危机决策者必须适时使用“外脑”，充分发挥智囊机构的作用。智囊机构包括：1.行政性的政策研究、咨询机构：隶属于党委和政府2.半官方的政策研究、咨询机构：客观分析政策3.民间政策研究、咨询机构：研究所、公司等2016/11/14前景理论扩展知识：行为决策与前景理论2016/11