中国义务教育贫困儿童资助制度研究一、义务教育阶段贫困儿童失

1中国义务教育贫困儿童资助制度研究*袁连生1刘泽云2刘宝超31986年中国通过了《中华人民共和国义务教育法》（简称《义务教育法》），开始实施9年义务教育。19年来，虽然义务教育取得很大进展，但还有大量儿童失学，全面普及9年义务教育的目标还未实现。本报告试图从分析贫困儿童失学现象出发，对我国义务教育贫困儿童资助政策进行考察，在此基础上就建立义务教育贫困儿童资助制度提出一些政策建议。一、义务教育阶段贫困儿童失学现象及原因（一）义务教育阶段儿童失学问题严重中国义务教育阶段儿童失学是一个严重的问题。根据2000年人口普查数据和教育统计数据计算，2000年全国小学阶段失学人数约354万人，初中阶段失学人数约734万人。若以13岁为小学毕业年龄，16岁为初中毕业年龄，2000年小学毕业人数比同龄人口数少209万，初中毕业人数比同龄人口数少394万。上海市教科院发展研究中心根据人学人数与毕业人数估计，2001年全国初中按时毕业率仅为75%，每年约有500万适龄儿童不能按时毕业。如果考察教育发展落后的省区，情况更令人担心：西藏初中按时毕业率为25%，贵州为48%，宁夏为49%，甘肃和青海为52%。4东北师范大学农村教育研究所对吉林某县的调查发现，2000级初中学生平均辍学率为48.5%。5上海财经大学公共政策研究中心对河南商丘市的两所农村初中的调查发现，2000年入学的学生到2003年流失了52%。6本课题组对江西分宜县一所初中的调查也发现，2001年全校*本文的研究得到教育部人文社会科学研究2003年博士点基金项目资助，本文完成于2005年5月,未发表。1袁连生，北京师范大学经济与工商管理学院。2刘泽云，北京师范大学经济与工商管理学院。3刘宝超，广东省教育学院。4上海市教科院发展研究中心：“我国普及义务教育的进展及问题分析”，《教育发展研究》，2002年第12期。5王景英主编：《农村初中学生辍学问题研究》，东北师范大学出版社2003年出版，第5页。6马国贤：“当前农村义务教育的现状、问题与成因研究”，载上海财经大学公共政策研究中心编《中国农村义务教育政策高级研讨会论文集》（未出版），第45页。2初一入学学生为433人，到2004年5月只剩257人，流失率达41%。（二）家庭无力负担入学费用是儿童失学的主要原因义务教育阶段，对儿童的入学作出决策的是家长而非儿童本人。家长在作出儿童教育决策时，是从家庭效用最大化出发的。在家庭的效用函数中，儿童教育的收益主要是未来收入的提高，是一种远期效用，成本是现期的货币支出和放弃的儿童劳动收入。7增加儿童的教育支出，就减少了可用于消费和其他投资机会的资金。对于贫困家庭，货币收入很少，无储蓄可以动用，也难以获得信贷资金，面临很紧的预算约束。将稀缺的货币资金用于儿童教育，意味着减少当期生活必需品的消费（在农村则还会减少化肥、农药等生产性投入），其机会成本是非常高的。因此，对贫困家庭来说，在入学成本高到一定限度时，让儿童失学是理性的无奈选择。近年对中国贫困地区的儿童失学问题的调查和研究表明，家庭经济困难导致的无力负担入学费用是儿童失学的主要原因。国家教育发展研究中心在1994-1995年进行了一项覆盖全国12个省、区179个县近7500万人口的大型义务教育专项调查。调查发现，贫困地区儿童失学的首要原因是家庭贫困。被调查的校长认为，儿童未入学52%可归因为家庭经济困难。至于辍学原因，初中生44%为家庭经济困难，12%为提早劳动就业；小学生47%为家庭经济困难，11%为提早劳动就业。被调查的家长认为，子女辍学49%可归因为家庭经济困难和学校收费高，12%是家庭需要帮手。1美国密西根大学教授Brown和Park1997年对分布在中国6个省的6个国家级贫困县的农民和学校做了抽样调查，发现家庭贫困导致更高的儿童辍学率。他们的计量表明，由于贫困和信贷限制，贫困家庭子女辍学的概率是非贫困家庭的3倍。2国家统计局农村经济社会调查总队2000年对国家级贫困县43101名学龄儿童进行调查，列出学生失学原因的构成依次为：费用太高，5.68%;没有老师，1.44%;没有校舍，0.55%;离校太远，4.21%;自己不愿，20.66%;没钱，47.09%;春荒时节季节性失学，0.89%;其他，19.94%。3无力支付入学费用是儿童失学的最主要原因。2001年笔者参与的一项调查发现，贫困地区家庭收入水平与儿童辍学存在7虽然法律禁止义务教育学龄儿童进入劳动力市场，但在发展中国家，实际执法不严，加上家庭自我雇佣，儿童还是有经济收入的。1张力等：《面对贫困—中国贫困地区教育发展的背景.现状.对策》，广西教育出版社1998年第1版，第155-157页。2Brown,P.H.,&Park,A..EducationandpovertyinruralChina.EconomicsofEducationReview,21(2002),523-541.3国家统计局农村社会经济调查总队：《2001中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2001年第1版，第123页。3显著的负相关关系。在调查的100个家庭中，收入较低的50个家庭中，约30%的家庭有子女辍学；收入相对较高的另外50个家庭，只有约19%的家庭有子女辍学。42004年本课题组对江西分宜县一所初中辍学儿童的家长进行了访问，51%的家长将“家庭经济困难，无钱交费”列为子女辍学原因的首位。纵上所述，家庭贫困而无力负担入学费用，是义务教育儿童失学的重要原因。（三）义务教育财政制度与贫困儿童失学收费的义务教育财政制度，对贫困儿童失学负有重大责任。1．义务教育与免费教育能增加个人的人力资本，提高收入能力和社会地位，具有私人性；教育推动社会经济发展，增进社会福利，具有公共性。因此，教育属于准公共产品。相对而言，基础阶段的教育具有更多的公共产品成分。按公共经济学理论，作为准公共产品的基础教育应该由市场与政府共同配置，其成本应该由家庭（个人）与政府共同分担。然而，对于贫困家庭，即使充分了解到教育有很大的私人回报，但由于自身教育成本支付能力不足，加之教育资本市场不完善，如果需要付费上学的话，其子女往往失学。贫困家庭儿童的失学，无论对家庭还是社会都是损失。建立一种能使贫困儿童普遍入学的教育制度，是西方发达国家现代公共教育制度的逻辑起点，也是义务教育制度产生的基本理念。形成于19世纪中期西方发达国家的义务教育制度，有两个基本特征，一是强制，二是免费。家长或监护人有义务送适龄儿童入学，否则政府对其采取强制措施。政府有义务提供儿童入学的条件，承担义务教育学校的全部直接成本，对学生免收学费。随着社会经济的发展，发达国家政府对义务教育的负担逐渐扩展到免收书本费、提供免费交通、免费或补助午餐等方面。免费义务教育制度成为发达国家实现教育机会均等的基础设施。2．中国实行收费的义务教育中国义务教育的实施进程伴随着普遍的高额收费，缺失了免费这一义务教育的内核，产生了义务教育阶段贫困儿童失学这一讽刺性问题。1986年颁布的《义务教育法》，1993年《国务院关于实行分税制财政体制的决定》，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，1994年颁布的《中华人民4孙志军：“贫困地区的学校教育成本分担与儿童入学—一个案例分析”，载王善迈、袁连生主编《2001年中国教育发展报告—90年代后半期的教育财政与财政体制》，北京师范大学出版社2002年第1版，第88-113页。4共和国预算法》，以及实施这些法规的相关实施细则和规定，各地制定的实施这些法规的条例和规定，奠定了中国义务教育财政体制框架。这一体制的突出特征是受教育者和政府共同负担经费，政府经费地方负担为主。《义务教育法》规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但对杂费没有作任何规定。由于政府对学校拨款不足，免收学费的规定事实上无法实行。在《义务教育法》颁布后不久，国务院转发了原国家教委等四部委《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，对免收学费的规定作了改动，默许学校向学生收取杂费。在原国家教委1992年发布的《义务教育法实施细则》中，不再提免收学费，而作出了“实施义务教育的学校可以收取杂费”的规定。各省、市、自治区制定的实施《义务教育法》的条例、办法中，基本体现了《义务教育法实施细则》中对学费问题的规定，有的同时规定免收学费和收取杂费，有的不提免收学费，只提收取杂费。在法律和有关政府文件中，没有对学费和杂费进行界定，没有对它们的区别作出过说明。杂费实际上就是学费。实际上，《义务教育法实施细则》对《义务教育法》不收学费的规定作了修改，认可了《义务教育法》颁布后学校继续收取学费的事实。正是义务教育的收费制度，使政府将很大一部分筹资责任转嫁给家庭，导致贫困家庭特别是农村贫困家庭无力负担学费和其他入学费用，使得贫困儿童失学。3．基层政府财力不足增加了义务教育对收费的依赖政府的义务教育经费过度依赖基层政府，基层政府财力无法承担，将筹资责任转移给学校，学校为维持运转被迫向学生收取高额费用，加剧了贫困儿童失学问题。义务教育经费在各级政府中如何分担，是义务教育财政制度的重要内容。在《义务教育法》中，对各级政府义务教育经费的分担责任没有作出明确规定。该法只提出“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”但“地方负责，分级管理”中地方负的是什么责任，不同级次政府管理权限如何划分，没有具体的说明。《义务教育法实施细则》明确提出地方为主负担教育经费。该细则规定：“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。”“中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”根据这些规定，中央政府推卸了义务教育的主要财政责任，只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。在中国的政治结构中，上级政府是权力与合法性的来源。若采用林毅夫的统5治者效用模型，1可以认为进入地方政府效用函数的商品主要是上级的政治支持和本级财政的净税收。为使本级政府的效用最大化，各级地方政府在不违反上级规定的情况下，尽量减少本级的支出责任。在义务教育财政责任分担的博弈中，上级政府具有地位优势，结果各级政府将责任层层下推，在农村最后推到了最基层的乡镇一级。然而，这种以乡镇为主的农村义务教育财政制度，是一种违反财力与责任匹配原则的财政制度。中央和省级政府掌握了主要财力，但不举办义务教育，基本摆脱了负担义务教育经费的责任；乡镇政府财力薄弱，却承担举办义务教育的重任，负担绝大部分义务教育经费。一个地区义务教育经费的充裕与否，取决于当地乡镇财政，这样地区经济财政的不平衡又必然导致义务教育经费的不平衡。这种集纵向不平衡与横向不平衡于一身的制度，必须通过转移支付来平衡差距，但中国的财政转移支付制度却偏向发达地区转移，2结果义务教育财政出现大范围的持续困难。学校是义务教育财政困难的直接承受者。政府财力不足，无法满足学校基本经费需求，为了生存，学校必须通过其他渠道获得资源。当政府拨款不足时，学校取得了政府对增加收费的支持（默认）。这样，政府与学校默契，通过高收费将义务教育财政困难转嫁到学生家长头上。整个20世纪90年代，中央政府每年都发布禁止学校“乱收费”的文件，但结果越禁越严重，学校成为居民投诉最多的机构。学校通过高收费来弥补政府拨款的不足，增加了学生家长的直接成本，使贫困家庭不堪重负。笔者参与的2001年对甘肃100户贫困户的调查表明，教育支出占到家庭纯收入的20.4%，其中22%是向亲戚朋友借入的。有些家庭由于借款无门只好让儿童失学。存在完善的贫困儿童入学资助制度的情况下，即使学校收费，也不至于使贫困儿童失学。但由于中国的贫困阶层在政治结构中处于弱势地位，各级政府资助责任不清互相推诿，贫困儿童资助制度没有真正建立，导致大量贫困儿童失学。二、中国义务教育贫困儿童资助制度演进分析（一）义务教育贫困儿童资助制度的演进1见林毅夫“关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁”，载《财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店与上海人民出版社