中国六十年的土地制度变迁

中国60年农村土地制度变迁1——制度经济学视角的国家行为分析李行温铁军摘要：本文从制度经济学的视角回顾了新中国成立六十年的土地制度变迁，认为国家对农村土地制度的选择对农业经济部门的不成功，主要归因于受到国际和国内宏观条件约束；因而国家随约束条件的改变推进制度变迁，以更好地维系整体的系统稳定性。关键词：土地制度国家行为制度变迁引言土地问题是上世纪“三农”问题的核心。土地作为基本生产要素，是中国城市快速扩张及工业高速发展的重要积累来源；因此，它既关乎地方政府融资及财政和银行部门的成长与稳定；也被视为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”。在当前纷繁复杂的对于土地制度问题的讨论中，新中国六十年以来的土地制度的变迁显然是一笔非常宝贵的财富，值得理论界予以认真的总结和提炼。一个分析框架一般认为，有效的土地制度将会促使人们提高生产的积极性和劳动的积极性，推动经济的增长，无效的土地制度作用相反。因此，对于土地制度效率的判断，一般会基于对农业生产率所造成的影响。但实际上，如果只是基于土地制度对微观农业劳动生产效率和激发农业劳动者的积极性的考虑，对于土地制度安排有效性的判断来说是有失偏颇。一方面原因在于某项制度安排往往与其他的制度安排和制度环境高度相关，如果不参照社会其他相关的制度安排和制度环境，就无法估价某个特定的制度安排的有效性。另一方面原因在于农业生产是各方面生产要素作用的结果，单靠人的积极性是无法解决农业生产问题的，如农田水利的基础设施建设和农业技术问题都是农业生产很重要的因素。而农业的技术进步和单产的提高主要依赖于多样化的农业生产技术的进步，因此我们在判断土地的制度效率时，应该将它与农业生产的各种要素和周围的制度环境联系起来，这样才能有效地评价土地制度选择和变迁在整个农业生产和国家经济中发挥的作用。可见：对大多数正在进入工业化和城市化的发展中国家而言，这一基于微观激励机制形成的判断是值得修正的。在分析制度的选择时，特别是小农经济广泛1本文的研究和写作受到国家社会科学基金重大项目“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突的原因及其化解机制研究”（项目编号07ZD&048）和中国人民大学985三期项目“中国农村发展哲学社会科学创新基地”的支持。本文作为温铁军教授为纪念新中国60年组织研究生参与研究形成的学术论文之一，主要依据其2004年以来在研究生课堂上讲授的内容归纳而成。第一作者承担整理成文和修改中的资料索引和订正；第二作者对观点和论述逻辑负责。温铁军的在读研究生参与了观点讨论，一并致谢。存在的国家的制度选择，如果仅仅只是从单个农业部门的生产效率角度考虑，则不仅不能有效认识制度变迁中发生的问题和实质，反而会使得我们的研究成为空谈。对于大农场国家的土地制度来说，国家的制度供给主要在于是否能够有效的激励土地所有者或者使用者，将农业生产要素组合起来进行农业生产，从而有效促进农业生产和经济增长。但是在那些小农经济和小农场国家，尤其是这些国家在全球资本主义工业化大潮的裹挟下普遍追求工业化和城市化的条件下，国家必然需要考虑到与工业化相关的制度安排来维系国家的生存和发展，而这些制度环境都会对国家的土地制度选择产生至关重要的影响。实质上一个国家的制度选择应该是在综合考虑国内和国外约束条件下，衡量交易费用之后，做出最优选择的结果。国家的制度决策则应该理解为通过国家政治者的行为来完成制度构建和选择的过程。在分析国家的制度选择和变迁中，影响制度交易费用的因素主要为原有的制度路径，国家所面临的外部约束条件、国家的预算约束条件、意识形态和原有路径等。随着国家外部形势的改变、经济的增长和技术的不断进步，往往会使得国家选择制度变迁，那国家会在什么的情况下选择制度的变迁，用新制度来取代原有的制度呢？对于制度变迁的解释，存在着两种分析框架，一为诱致性变迁的制度框架，诱致性制度变迁指的是现行的制度安排的变更或替代，或者使新制度安排和创造，它是个人或者一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性变迁制度则是由国家行为所主导实施的。[1]本文尝试从国家行为角度来解释中国农村土地制度的选择和变迁。在国际和国内约束条件下，衡量交易成本之后，国家选择最优的制度来维持整体稳定和促进经济增长。当国家所面临的约束条件改变时，原有制度安排带来的交易成本也会逐渐增大，而当一项制度安排对于国家整体来说不经济时，国家也会主动寻求制度变迁，来维护国家系统的稳定和促进经济的增长。周其仁在分析中国农村土地制度变迁的时候时构建了一个分析的框架，认为国家保护有效率的产权制度是经济增长的长期关键，但是国家通常不会自动地提供这种保护，除非农户、各类新兴产权代理人以及农村社区精英广泛参与新产权制度的形成，并分别通过沟通和讨价还价与国家之间达成互利的交易。[2]在这里，国家成为了一个被动的制度变迁主体，而诱致性变迁成为我国农村土地制度变迁的主要动力。我们认为，在国家主导的实现工业化为主要目标的经济建设进程之中，是否将国家作为一个被动的制度变迁接受者，是值得进一步讨论的。我国六十年的农地制度变迁中国农村土地的制度变迁大致可以分为三个阶段第一个阶段为1949-1955土地制度——土地改革和互助合作1949-1951年全国推行的土改，在历史上第一次真正实现了农民的理想制度——耕者有其田。土改实际上是一种彻底的村社内部均分制，使得农民获得土地除了租让权之外的大部分私有的所有权。国家土地制度的初始路径选择与土地制度选择的经济含义及其政治意义紧密相连，国家通过强制性变迁在激发人们生产积极性的同时，也通过政治手段获取了其政治权威的积累。土地改革完成之后，对农民来说，还必须解决劳动力、农机具、农田水利等问题。为了解决农业生产面临的困难，国家决定开展生产的互助合作运动，早期的互助合作运动利用了分工协作的机制，有利于农业生产率的提高。廖洪乐的研究表明在1950年-1955年之间，农业生产技术条件基本没有变化，技术效率变化很小，农业基础设施没有较大的改善，有效灌溉面积比重年均仅增长1个百分点，肥料、农药、农业机械等生产要素投入水平极其低下，1952-1955年每公顷化肥量年均仅增加2.5公斤，而农药的施用量则更低年均仅增加0.15公斤。而1950-1955年间粮棉油产量分别增长39%、119%和62%。可见农业生产劳动率的提高来源于土地制度的变革及农民的互助合作。国家的强制性变迁符合了社会发展的整体的大环境，以土地制度为核心的制度变迁激发了农民生产的热情。但从其后的制度变迁来看这次土地改革的政治意义其实要大于其经济意义。土改实际上的作用有两个：一是以村为单位平均分配土地，等于按照社区血缘关系形成对外排他的土地产权；二是国家以政治手段而非市场的手段来推行土改，在国家权力入侵的条件下必然造成产权残缺。例如当时国家规定农民在土改中得到的土地可以出卖，但一般不许出租。这样的产权形成过程埋下了随后以国家权力推行合作化——集体化的伏笔——土地所有制逐步由农民所有制为集体所有制。[4]第二个阶段为1956年到1978年的土地集体化时期始于1950年上、中期的合作化运动，演变为1956年的高级社和1958年的人民公社，其间土地的农民私有变为了集体所有，即集体占有土地的所有收益。国家1962年调整人民公社土地制度为“三级所有，队为基础”，明确了生产队所有权，并允许农户保留不超过10%的自留地（所有权归集体，使用权归农户）。当时的约束条件：中华人民共和国建立之后，西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分的确已经没有任何调整的余地，且周边地缘政治环境险恶（朝鲜战争和蒋介石图谋反攻大陆），中国必须实现工业化以“自力于世界民族之林”；工业化必须完成“资本的原始积累”；而这种原始积累却根本不可能在商品率过低的小农经济条件下完成，无论政治家宣称进入何种主义，都得设法提高农民的组织化程度来降低与分散小农的交易费用。与分散小农其高无比的交易费用，使得集体化成为了解决极高交易成本的可行性选择，且工业化的实现必须完成工农业产品的交换，因此在那时的国际形势下，国家的最优选择是通过农业生产的集体化来完成其工业化进程，维持其自身的存在。当然，客观地看当时有利于集体化的路径选择是多方面因素节约交易成本的结果：一方面为苏联社会主义成功所起到的推动作用，如果按照苏联模式来进行工业化，可以节约在路径选择上的学习成本。再加上苏联于1955年完成了第五个五年计划之前，已经具备向外扩张产业资本和投资的能力，使得中国的工业化（重工业建立）有了外来资金和人才，作为投资国的苏联式的大工业及苏联式的大农场模式也成为当时中国进入现代化的首选。另一方面在于意识形态和威权的积累，在土地革命中，国家通过发动群众参与土地革命的斗争，形成了一套发动群众革命和运动的方法。将农民组织起来进行生产成为了节约学习成本的选择，这也为国家推进的集体化选择提供了重要的实施条件。因为，通过重新分配土地的所带来人们对新中国和领袖人物的感激往往能使得意识形态发挥重要作用，而国内初级合作社的巨大成功也使得合作社在更能够得到国家的支持和信任，来引导人们的集体主义精神，为国家的工业化做贡献也使得交易成本变小，利于促进了国家工业化的资本积累。如果说国家推行农村集体化的目的，在于发展工业化需要降低政府与小农经济之间的交易费用，那么，从集体化既保证了城市工业从农村提取积累、农业主产品的总产量也仍然维持增长的结果看，从国家通过人民公社这种准军事化组织成规模地调集了农村劳动力资源近乎无偿投入于国家基本建设、替代了投资国中止投资之后极度稀缺的资本要素的实绩看，这个目的确实达到了。可以据此认为，国家推进的这种强制性的制度变迁，对于国家实现工业化原始积累是有效的。有研究表明，国家至少从农业中提取了2800亿元的积累[5]，有的估计更高达到6000亿元[6]，这些积累使得我国在改革开放之前就成了一个工业门类齐全的国家。但同时也应该看到，由于农业集体化制度本来就不完全是为农村经济发展而设计的，因此，很多学者认为集体化制度不成功，这个结论取决于分析问题的角度。相对于微观农业而言，一方面土地集体所有制为农村提供了公共积累和有限福利，为农业基础设施建设提供了劳力和有限资金；但另一方面国家从农民的身上拿走太多，极大挫伤了农民的劳动积极性。进一步看它的制度成本，就在于对农民、农村和农业这“三农问题”的制约性影响，农民收入和农村经济发展长期徘徊，反过来又拖住国家“四个现代化”进程。第三个阶段为1978年之后的家庭承包阶段这当中包括，1978年到1982年的家庭联产承包责任制、1982年-1984年推进的大包干及1996年-1999年落实的延包政策等，不断的深化家庭的承包制。国家将土地承包给个人使用，国家收取一定的税费，而除税费之外的所有收益都归农民所有，到2004年之后完全免除了农业税。1978年所尝试实行的家庭联产承包责任制，实际上一直存在于中国集体化时期的管理制度之中，由于不符合国家工业化尽可能占有农业剩余的制度要求，使其一直作为非正式的内部制度而时断时续，但随着客观条件的改变使其成为正式制度的可能性也日益增加。特别是在国家遭遇经济危机、维系原集体化制度的交易成本大于其收益时，国家就选择了强制变迁的方式——使用国家政治权力推进家庭承包制代替集体所有制，以便更好的维护整个经济系统的稳定性。例如，由于传统体制和意识形态的刚性，各地不能在短期形成全国一风吹地甩掉财政包袱的局面，某些机械化作业面积较大的省和地区（如黑龙江和山东的烟台地区）的地方领导干部甚至拒不执行大包干政策。这使得1984年由中央直接出面在全国以政治手段推进大包干。随之，农村财产关系全面调整，农村利益主体由过去的约70万个生产大队480万个生产队变成了2亿多个农户。国家约束条件改变如下：一是国家对人民公社投资的制度成本之所以显著大于其制度收益，其中关键因素在于地缘战略改变、使得中国有了从外国引进先进技术和设备的可能，并随后加剧了农业集体化组织的债务危机。1971年恢复联合国席位、1972年中美建交，与美国等西方国家关系的改善，外部的威胁相对缓解，同期上马了以轻工、石