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中国发展研究基金会资助项目中国农村土地物权制度研究概要中国社会科学院袁震2009年9月为探索政策研究人才培养的新机制,为国家未来的理论与政策研究培养后备力量,中国发展研究基金会于1999年设立了“发展研究奖学金”项目。该项目每年从百余位博士研究生提交的论文研究计划中,通过严格的选拔程序,精选10-20篇博士论文研究予以资助。这些研究紧扣中国发展改革的脉搏,从不同学科视角,透视了经济社会发展中的重大问题,实现了理论研究与实践的紧密结合。本项目2007年得到了通用汽车(中国)投资有限公司的资助,更名为“通用汽车•中国发展研究青年奖学金”。本文是该项目2007-2008年度受益优秀博士生的论文摘要。目录一、研究的说明及创新点…………………………………………………………1二、我国农村土地物权制度的演进及反思………………………………………2三、我国现行农村土地物权制度的法律分析……………………………………7四、我国农村土地上地权冲突的法律分析………………………………………15五、我国农村土地物权制度的发展展望…………………………………………21编者说明……………………………………………………………………………231农村土地物权制度建设是一项事关数亿农民的核心利益与中国现代化进程实现的重大现实课题。论文在熟识与挖掘横贯千年的中国农村土地历史发展因素并充分把握错综复杂的现实问题基础之上,从法律规范分析与实证冲突分析研究两个视角来对中国农村土地物权制度的历史问题与现实问题进行了研究并得出了自己的结论。一、研究的说明及创新点论文导论部分对选题的目的、研究范围、研究方法、主要内容与创新进行了介绍。中国的现代化在本质意义上是中国农村的现代化,而农村现代化离不开设计科学、体系完备的农村土地物权制度的支持与保障。但是,长期以来农村土地物权制度建设问题被立法与学者忽视,农村土地物权制度的建设相对落后;现代化与城市化过程中农村土地上出现了日益冲突的地权冲突与矛盾,严重影响了和谐农村的建设。论文选题的目的为探讨、推进农村土地物权制度的建设,为农村的现代化尽微薄之力。就研究范围而言,论文主要研究范围为设定在农村土地上(更确切的说是集体所有土地上)的地权及其运作方式,在涉及历史问题时则扩展至全部土地以期达到全面说明的目的。论文在研究方法上采取了历史研究的方法、田野调查的方法、法社会学的方法与法理分析的方法,以便达到对农村土地物权制度的进行全面分析之目的。我国学者虽然对农村土地物权制度的建设进行一定研究,但是相关研究仍有继续深入与发展的余地。论文在正文部分共有四章,先后为农村土地物权制度的演进与反思、中国现行农村土地物权制度法律分析、中国农村土地上地权冲突的法律分析与中国农村土地物权制度的发展展望。论文的创新点主要有:(1)总结了中国农村土地物权制度发展的经验与教训,提出了一些独特的观点。(2)详细分析并阐述了新民主义革命时期中国共产党与农民群体缔结的以农村土地属于农民为核心内容的政治契约并推导出农村土地农有农用的基本原则。(3)描述了我国农村土地物权制度生成与发展的特殊路径,指出我国应当在坚持现行农村物权制度的基础上完善现行农村土地物权体系,并在此基础上提出了明确的方案。(4)全面阐发了集体土地所有权集体成员集体共有的观点,提出了以个体所有的农民土地承包经营权等物权为基础来判定农民成员权的观点。(6)全面阐发了土地承包经营权是新一轮“与民立约”的观点,指出土地承包经营权是一种与西方国家农地所有权相当的土地物权,提出了独特的建立次级农村土地承包经营权的主张;提出宅基地使用权是一种类所有权或相当2所有权的主张。(7)详细阐述了“国家地权”与农民地权的冲突、集体地权与农民个人地权的冲突以及农民个人之间的地权冲突,并提出了解决各类地权冲突的方案。(8)论文认为我国农村土地物权制度现代化的条件日渐成熟,详尽阐发了完善我国农村土地物权制度的具体方案。二、我国农村土地物权制度的演进及反思论文第一章为我国农村土地物权制度的演进与反思,该章的主要目的是反思我国农村土地物权制度发展的历史轨迹,挖掘并揭示我国农村土地物权制度建设中必须牢记的历史传统因素。1、我国古代农村土地物权制度概述第一章第一节为我国古代农村土地物权制度概述,该节首先对我国先秦时期(原始社会、夏商西周与春秋战国时期)以及秦汉以后直至明清时期的农村土地物权制度演进过程进行了梳理,随后对我国地权制度建设中的相关问题进行了反思。我国古代土地物权制度从原始社会时期脱胎而来,但是却与西方民族显著不同。由于中国国家在家长制的家庭和农村公社尚未完全瓦解的条件下产生出来,政权的力量与血缘、宗法关系长期结合在一起,在“普天之下,莫非王土”的土地王有观念的统领下,领主分级所有制结构与带有严重公社残余表征的“井田制”互为表里,一直占据夏商直至西周时期我国历史的主导位置。在这一段时期,我国土地物权制度在实践过程逐步形成了我国传统土地文化中的公有、均田思想,为我国国家所有权与均田制的建立提供了一个有力的历史支点。春秋战国时期,是我国土地物权制度大变动与大革新的时期。可以自由买卖的私人土地所有权与同国家政治权力密切关联的国家土地所有权并列存在的二元结构在战国时期形成,并一直占据我国土地所有权形态的主导位置。中国历史上虽出现多次向领主制回溯的逆动与私人所有权宗族化的异变,形成带有领主制色彩的多种地权形态与宗族共有的特殊地权形态,但始终未能动摇国家所有权与私人土地所有权的基本地权地位。国有土地的特殊性决定了国家只能采取“国有国用”或者“国有农用”的方式进行经营。在“国有国用”的利用序列中存在着国家将土地交给政府机构或者官员利用、管理的屯田、国有牧场、职田等多种方式;在“国有农用”的序列中存在着授田制、假田直至均田制等各种方式。北魏时期开始兴起,唐初得以兴盛的均田制在中国历史写下了精彩而厚实的一笔,但是私人土地所有权的高度发展与国家土地所有权相对削弱的历史趋势却是无法阻挡的。均田制异常迅速的走向崩溃,国家土地所有权在明清时期的持续削弱一再印证了这一历史3趋势的不可阻遏性。中国的私人土地所有权虽在国家的支持下在极早地摆脱了公社制与领主制的束缚,并曾持续向着马克思所谓的“抛弃共同体一切外观,并消除了国家对财产发展的任何影响的纯粹私有制”1方向发展,但是始终未能如愿。早熟封建国家专制力量的异常强大与封建国家公权力的恣意行使使得私人土地所有权极端贫困,始终未获得来自国家层面的有效保护。我国土地物权制度演进的显著特征是重在实现使用价值的用益物权制度极端发达,而旨在保障交易安全的担保物权制度却始终萎靡不振。无论是国有土地上发展起来的均田制,还是在私人土地上发展起来的永佃制均是带有中国特色的用益物权制度,人地矛盾的突出与用益物权制度的发达使得我国古代土地物权制度在设置上表现出明显的多层次性。我国古代存在着不动产登记的形式主义传统与经验。土地兼并会造成自耕农大量失地与封建国家的财政收入锐减的严重后果,并进而危机封建国家政权的巩固。大量的历史史实显示大规模的土地兼并并不根源于土地的自由流转,而是根因于封建国家扭曲的政治实践。历史经验告诫我们必须防范与政治势力相结合的大规模土地兼并。在自耕农始终占据重要地位的传统中国社会结构中,土地兼并是导致农民起义的众多原因之一,但并不是唯一原因。大规模天灾人祸对农业的冲击,沉重赋税对农业剩余的抽取,都是导致传统地权制度功效丧失的原因。总体而言,中国古代农村土地物权制度建设的成功经验就是设置恰当而多层次的物权制度并充分保障农民对农地的土地物权。2、中国近现代革命与乡村土地物权建设第一章第二节为中国近现代革命与乡村土地物权建设。清末民初,中国人口急剧膨胀,人地矛盾高度突出,土地利用关系空前紧张,“二地主”在长江以南等中国区域的出现使中国农地物权制度设置的多层次性进一步显著。随着外部资本主义势力的入侵,中国逐步半殖民地、半封建化。从鸦片战争时起至新中国成立前这一百年里,土地问题日益与政治问题密切关联。国际生存的压力及国内战争的频繁使得土地问题与社会动员问题紧紧关联在了一起,能否成功解决土地问题成为衡量社会动员能力的重要标志。在这一历史背景下,封建统治阶层试图在不触动封建土地利用秩序的前提下,强化封建土地秩序,有限抵制并容忍资本主义的入侵,但是收效甚微。洪秀全领导的太平天国运动将土地问题与对农民的动员问题结合起来,用全面表达农民土地要求的《天朝田亩制度制度》对农民进行了广泛动员,促成了一次规模空前的农民战争。资产阶级改革派力图通过“维新变法”的和平手段实现中国土地制度的历史性转变,但并没有取得成功。以孙中山先生为代表的资产阶级革命派随后登上了历史的舞台。孙中山先生首先针对城1《德意志意识形态》,《马克思恩格斯全集》第3卷,人民出版社1960年版,第70页。4市中日益严重的土地问题提出了“平均地权”的主张。“平均地权”的最彻底目标是在革命胜利后消灭私人对土地的垄断,逐步做到土地国有,以消除地主获得暴利的可能性。按照当时的设想“平均地权”的基本手段是地价自报,照价纳税或照价收买,涨价归公。“平均地权”的纲领中渗透出浓烈的反封建土地制度的思想与改良社会土地制度的主张,对于号召资产阶级与爱国知识青年参加革命起到了巨大的感召作用。但是,由于“平均地权”并非彻底解决中国日益严重农村地权问题的口号,不能有效改善中国广大贫苦农民的生活状况,不能最终起到调动农民群众参加革命的作用,辛亥革命的成果最终因未进行土地改革而基本付诸东流。受到革命失败的深刻触动后,孙中山先生在其“平均地权”的主张外,又提出了“耕者有其田”的主张。“耕者有其田”的主张是彻底的新民主主义革命政治纲领,它直接表达了广大农民对土地的渴求,通俗易懂,旗帜鲜明,对农民大众具有无限的感召力。遗憾的是,孙中山先生逝世后才建立的南京国民政府并未能贯彻孙中山先生的革命主张而是走到了它的反面。南京国民政府虽颁布了《民法典》与《土地法》推动了中国土地物权制度在法律层面的现代化,但是除了在个别地方搞过一点改革和减租外,并没有认真执行其通过的法律规范。当中国革命进入到新民主义阶段以后,共产党人继承了孙中山先生的衣钵与“耕者有其田”的口号,通过与农民缔结满足农民土地要求的政治契约方式,最终完成了中国革命建立起了新中国。笔者在回顾新民主义革命的各历史阶段的基础上,指出新民主义革命的典型特征是中国共产党人与农民阶级缔结了一个以农村土地归属农民为核心内容的政治契约,并以此为基础领导农民进行了波澜壮阔的新民主主义革命。新民主主义革命时期的政治契约是一个真实的历史过程,国民大革命时期是共产党人与农民缔结政治契约的准备时期,第一国内革命战争时期是政治契约的正式缔结与初步履行时期,抗日战争时期是政治契约减缓履行的时期,解放战争时期是政治契约全面升华与彻底践行的时期,最终新中国的成立与土地改革的完成为新民主义政治契约的践行划上了圆满句号。回顾中国近现代的革命历程可知,中国近现代革命的历史进程最终为中国确定了一个农村土地农有农用的原则,在农民阶级与中国共产党人缔结了政治契约共同完成新民主义革命后,这一原则就上升为了新中国农村土地物权制度建设的基本原则。“土地革命的最初理想就是把土地权利直接的交给农民,由农民享有直接支配土地的充分民事权利,这一点是中国共产党的执政基础之一,也是新中国建立的基础之一。”22孙宪忠:《中国农村土地权利制度研究》,《争议与思考——物权法立法笔记》,中国人民大学出版社2006年版,第478页。53、改革开放前新中国农村土地物权制度的变迁第一章第三节为改革开放前新中国农村土地物权制度的变迁。新中国成立后,新民主义革命的政治承诺得到真正兑现,农民群众在声势浩大的土地改革运动中近乎平均地获得了普遍而平等的土地所有权。土地改革运动在农村建立了“耕者有其田”的地权制度,为新生的国家政权奠定了坚实的合法性基础。至此如何将社会主义的传统理想与中国的具体实践相结合,成为了摆在中国人民面前最为重大的实践课题。为了将社会主义将传统理想与中国具体实现结合起来,中国共产党人领导农民群众进行了史无前例的合作化运动
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