非传统安全的缘起-话语变迁及治理体系-曾润喜

65电子政务E-GOVERNMENT2014年第5期（总第137期）非传统安全的缘起、话语变迁及治理体系*曾润喜**①②　毛子骏①②　徐晓林①②①华中科技大学公共管理学院　湖北武汉　430074②华中科技大学非传统安全研究中心　湖北武汉　430074非传统安全是指非军事因素导致的国家安全问题，其价值目标指向人的安全、社会安全和国家政治安全，具有系统性、复杂性、关联性等特征。非传统安全已经成为世界各国的国家战略，非传统安全对中国最大的威胁在于各种问题最后都可能演化为国家政治安全问题。应从国家政治安全的高度，按照“最重要、最重大、最现实”的评价标准，遵循“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本”的治理价值，对中国当前面临的主要非传统安全问题进行治理，重视国家非传统安全治理的顶层战略设计，辅以大数据等信息技术为支撑，提出中国的非传统安全治理体系的机制和方法。非传统安全；国家安全；国家政治安全；国家治理体系一、引言重视非传统安全已经成为世界各国的国家安全战略，非传统安全问题研究成为国际学术界新兴的交叉学科研究领域。当前，西方发达国家面临越来越严重的非传统安全挑战。非传统安全所涉及的金融安全、网络舆情、环境与气候安全、人口安全等非传统安全问题是目前发达国家暴露出的突出问题，如金融问题导致的美国“占领华尔街运动”、网络舆情导致的英国“伦敦骚乱事件”、日本将能源安全上升到国家核心战略等。西方发达国家政党高度重视非传统安全挑战及其应对方面的纲领，在选举换届之年，对非传统安全问题的认识直接关乎执政地位的取得或延续。不少西方著名高校和科研机构纷纷启动非传统安全研究，服务于本国的国家安全战略。美国康奈尔大学、雪城大学麦克斯维尔学院、伦敦政治经济学院以及受美国国防部资助的美国国防大学，都已经开始有关于非传统安全的研究。公共管理学科世界排名第一的雪城大学麦克斯维尔学院在网络舆情安全、公共卫生安全、能源安全等方向进行了较多的研究。新加坡南洋理工大学还专门成立了非传统安全研究中心，从气候、环境、食品、能源、公共卫生等方面开展非传统安全研究。非传统安全威胁是中国当前面临的现实问题，中国和平发展与国家安全的前景很大程度上取决于对非传统安全因素的控制。长期处于战争状态曾导致中国一直忽视非传统安全威胁[1]，当前，中国的国际安全环境总体以和平为主，传统安全的军事武力威胁正在降低。但是政治、经济、社会、环境领域的非传统安全问题却日益成为中国发展的新威胁，需要引起高度重视和深入研究。目前，非传统安全已经上升为党中央的重大战略，主要体现在两个重要方面。一是党中央十六大、十七大、十八大报告等重要文件将非传统安全提高到国家战略层面。2002年，非传统安全问题首次写进十六大报告，认为当前“传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织”，标志着党中央已经把应对非传统安全的威胁上*基金项目：国家社会科学基金青年项目“互联网环境下的政策议程设置研究”（项目号：12CGL087）。**通讯作者　　　　收稿日期：2014-05-04摘　要:关键词：学术篇66电子政务E-GOVERNMENT2014年第5期（总第137期）升到国家战略的高度。二是党和国家最高领导人江泽民、胡锦涛、习近平等同志在不同场合多次强调非传统安全的重要性和紧迫性。2014年，中央国家安全委员会成立，其职能不仅包括国防等传统安全问题，也涵盖了经济、文化、生态等非传统安全问题，明确指出“既重视传统安全，又重视非传统安全”，将非传统安全上升为党中央的重大战略。在梳理非传统安全概念的缘起和特征的基础上，对中国面临的非传统安全挑战和威胁进行分析，提出建立中国非传统安全治理体系的构想，并特别指出，有别于西方非传统安全研究中“人的安全”高于“国家安全”的理论构架，中国应坚持“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本”的出发点来构建非传统安全理论体系。二、非传统安全概念的缘起（一）国家安全包括传统安全和非传统安全“安全”是一个再平常不过的词语，却与每一个人息息相关。与“安全”一词相对立的是“危险”，人们往往将安全表述为“没有危险”，即安全是一种安全主体没有危险的客观状态。“没有危险”不仅仅理解为不受外部威胁、不受外部侵害，也包括不受内在因素的威胁。因而，我们理解“安全”一词时，既要分析其外部的威胁和侵害，也要分析其内在的不安定因素。安全必然要依附一定的实体，这个实体被称为安全主体。根据安全的主体不同，可以划分多种形式的安全。如果安全的主体是“人”，那就是“人的安全”，如果安全的主体是“国家”，那就是“国家安全”，如果再广泛所指，安全的主体是“世界”，那就是“世界安全”。不同形式的安全，其特性也有区别。国家安全的意识早在国家诞生的时候就出现了，然而，国家安全概念的出现只是近一百年的事情。学界一般认为，“国家安全”的现代用法源于美国著名传播学家李普曼，他在《美国外交政策》中将“国家安全”作为一个明确的概念提出，并成为国际政治中的一个常用概念，常与军事事务、外交事务、外交政策等词共用。[2]在当时，国家安全主要被理解为军事安全。第二次世界大战后，美苏争霸和冷战成为国际政治中的主旋律，让国家保持政治独立和领土完整不受军事威胁成为各国首要考虑的问题。然而，各国在经济社会发展的过程中，发现军事以外的因素显得越来越重要。20世纪80年代以来，这些因素开始被实践者和研究者重视，国家安全逐渐超越军事安全，其内涵和外延扩展到军事以外的安全，将军事安全为核心的安全观称为传统安全观，军事威胁称为传统安全威胁，军事以外的威胁称为非传统安全威胁。（二）非传统安全指军事以外因素导致的国家安全对于非传统安全的定义，目前没有一个统一的说法。陆忠伟[3]认为，非传统安全是由非政治和非军事因素引发的，影响和威胁本国、地区和全球的研究领域，余潇枫等[4]52认为，非传统安全是一切免于非军事武力所造成的生存性威胁。定义表述虽然各异，其中都有一个核心的意思：非传统安全是指非军事因素导致的国家安全问题，其价值目标应是人的安全、社会安全和国家政治安全。具体而言，是由军事领域以外的最重要、最重大、最现实的问题所引发的牵动国家全局乃至影响全球生存、稳定和发展的问题与因素。例如，近年来网络舆情得到了广泛传播，直接引发和推动了“邓玉娇事件”“石首事件”“乌坎事件”等事件，尽管国家领土和主权是完整的，也没有明确敌对国家和明显武力进攻，然而执政党和中央政府却感受到了威胁存在，类似的这类问题都可以归类到非传统安全。（三）非传统安全是确保国家安全的重要战略因素20世纪60年代，联合国提出了要重视环境、粮食、曾润喜　毛子骏　徐晓林·非传统安全的缘起、话语变迁及治理体系67电子政务E-GOVERNMENT2014年第5期（总第137期）人口等非传统安全问题；20世纪70年代，联合国进一步强调安全的相互依赖性；20世纪90年代以后，随着冷战的结束，世界地缘政治格局的重组与经济版图的重新划分，一些非军事威胁越来越多地危及国家和社会的稳定，和平与发展成为世界的主流，很多国家乃至民众不再视他国为自身的威胁，大国的国家安全战略不再以军事安全为重心。在这种情况下，各国着重以政治安全、经济安全、环境安全等为发展的重要战略基点，非传统安全得到各国的普遍重视。联合国开发计划署也提出应当扩宽安全的内涵，认为军事、政治、经济、社会、文化和环境等方面都可能成为安全的内容。非传统安全概念的提出，让人们日益认识到，过去通常认为国家安全是军事安全，如今，非传统安全对一个国家的长治久安起着越来越重要的作用。三、非传统安全的基本特征非传统安全问题的研究重点在于，探索多种非传统安全问题间极其复杂的演化、变化机理及其对国家安全构成威胁的作用方式。理解非传统安全的关键在于把握其三个显著特性，即系统性、复杂性与关联性。（一）系统性⒈非传统安全是一个综合性的安全系统不同于军事安全只涉及到军事和军事相关问题，非传统安全是相互交织在复杂社会系统中的，一个非传统安全问题牵涉到国家安全的多个方面，各种安全之间构成综合的安全系统，相互影响，往往牵一发而动全身。⒉非传统安全的应对需要系统性策略由于非传统安全问题产生的背景和环境较为复杂，利益涉及面广，需要系统全面研究非传统复杂的问题环境和彼此间复杂的交互关系才能制定行之有效的应对措施，应对失度、应对过度都会对国家和社会造成巨大的负面影响。这就要求在研究设计非传统安全应对措施时应系统思考、统筹兼顾。（二）复杂性⒈非传统安全问题的产生比较复杂单一学科、单一领域的研究都难以找准非传统安全问题的根源。非传统安全的孕育环境不仅包括国内的社会发展、经济建设、环境保护、文化繁荣等众多方面，还受国际政治秩序、世界经济发展、地球生态状况等复杂国际环境影响。⒉非传统安全问题发展和演化机理比较复杂非传统安全问题既有日积月累、积聚渐进式的演化发展，也有短期出现、迅速爆发的方式。非传统安全问题间的紧密耦合关系往往造成许多问题能相互激发并造成连锁性效应，使得不同的非传统安全问题之间可能共振，造成多个危机的链式爆发，衍生和次生出更多的问题，对国家安全造成多重或耦合威胁。（三）关联性⒈非传统安全与传统安全在一定情形下会相互关联和转化非传统安全问题可能演变为传统安全问题，传统安全问题可能演变为非传统安全问题。最典型的是应对恐怖主义这个非传统安全问题，恐怖主义是一个非传统安全问题，但为了彻底遏制恐怖主义的势头，必须要动用军事打击这一传统安全手段作为解决方式。⒉非传统安全问题的关联性表现为扩散蔓延的特征一是非传统安全的各种问题之间具有一定的关联；二是非传统安全问题对于地区之间、国家之间和全球国际关系等都具有紧密关联；三是非传统安全问题的出现是一个动态的过程，涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个领域，并随着问题的逐步演化以及经济社会的快速发展而延伸和扩展。曾润喜　毛子骏　徐晓林·非传统安全的缘起、话语变迁及治理体系68电子政务E-GOVERNMENT2014年第5期（总第137期）⒊非传统安全问题的关联性表现为内部安全和外部安全的相互作用与融合非传统安全重要性的上升使国家安全不再仅限于外部安全。国家安全战略必须既考量国家的外部安全也要考虑内部安全；既要考量生存安全，更要考量发展安全。综上所述，由于非传统安全问题所根植的社会经济系统是一个复杂系统，系统在演化过程中，不同性质的问题相互作用和相互转化；同时，为确保安全，需要对复杂系统进行整体优化，提高系统的适应性、敏感程度和承载能力；此外，还需要对变化中的动态过程进行均衡和博弈，这一切都需要以系统科学与工程的视角，运用复杂系统理论对非传统安全问题进行深入剖析，并着重研究非传统安全问题与国家政治安全之间的关联和耦合规律，确保国家政治安全。四、非传统安全话语体系的转变（一）西方话语体系与中国话语体系的差异⒈西方话语体系与中国话语体系差异的焦点在人的安全与国家安全的关系中国早期的非传统安全研究，主要是在西方话语体系基础之上发展的，非传统安全理论的提出带有强烈的西方中心色彩，西方学者们提出的“人的安全”和“社会安全”对安全研究领域的拓展具有一定的进步意义，但强调“非传统安全的领域是跨国家的”，忽略了“一个国家的安全主体主要还是国家行为体”[4]57。甚至有一种观点认为，人的安全应高于政府的权力与国家的权威，高于国家安全，提出由人的安全取代国家安全为核心的非传统安全理论，就暴露了其明显的政治意图。通过构建、灌输“人的安全”高于“国家安全”的非传统安全理论，改变人们的安全理念，改变世界对于安全价值中心的认同，并试图改变国家的安全战略视角，这实际上是一种“人权高于主权”在非传统安全领域的变换说法。然而，只要意识到国家是非传统安全的主要行为体，那么就应该要意识到，“人”的安全是应该在国家安全的前提下才能实现的，而不是“人”的安全高于国家安全。尽管人的安全与国家安全之间既有联系又存在矛盾[5]，“人民本位”是国家安全治理的价值核心，但从政府职能而言，政府的对外职能要求在主权安全的基础上，国家才能有效维护包括人的安全在内的其他领域的安全；对内职能同样要求在政治安全的基础上，国家才能有效维护经济、文化、社会、生