我国政府财政性教育投入现状分析、不足原因及其对策

公共管理学————《我国政府财政性教育投入现状分析、不足原因及其对策》摘要教育经费支出是衡量教育发展状况及其政府重视教育程度的重要指标。财政在支持教育发展,促进人力资本形成与积累方面发挥着不可替代的作用。教育财政投入是我国教育投资的主要渠道,尽快建立完善的教育财政投入政策具有重要的现实意义。本文从分析我国教育财政投入的现状入手,考察分析了目前我国教育财政投入存在的主要问题,并在此基础上探讨了进一步完善我国教育财政投入政策的基本思路。关键词：教育投入;财政支出；投入分析;三级教育目录摘要………………………………………………………………………………1前言………………………………………………………………………………1一、在政策的极大推动下我国的财政性教育投入的现状……………………1（一）近二十年我国财政性教育经费支出的变化（二）中国与世界其他国家的财政性教育经费支出的比较（三）地区之间财政性教育经费投入的对比分析(四)各级教育预算内教育经费的分配(五)农村财政性教育经费支出的变化二、目前我国教育财政投入存在的主要问题……………2（一）教育财政投入虽然增长很快,但与教育发展的需要仍不相适应（二）教育财政投入分配结构不合理(三)教育收费不规范(四)预算制度有待完善三、完善我国教育财政投入措施的基本思路…………5（一）政府应当把教育放在优先发展战略地位,保持财政性教育经费的增长趋势。(二）财政投入与非财政投入双管齐下进一步强化多主体多渠道的教育融资格局(三)对三级教育实行有差别的财政投入政策,优化教育资金的分配结构(四)建立有关教育财政投入的法律法规(五)建立规范的教育财政转移支付制度,促进地区间教育的均衡发展中央(六)把教育收费纳入合理化、规范化(七)改进国家教育投入预算及管理制度(八)加大财政支持教育的力度，调整财政教育经费的支出结构（九)进一步加强西部地区的教育投入(十)建立合理教育财政分担体制，加大中央和省级政府在教育经费投入中的责任结论……………….81前言在科学技术日新月异的今天,教育越来越成为促进经济发展的重要因素。教育是提高劳动者素质、发展科学技术和培养专门人才的基础,在现代化建设中具有先导性、全局性作用,必须摆在优先发展的战略地位。发展教育事业是我国实现社会主义现代化的必由之路,教育投资是发展教育事业的物质保证,教育财政投入是我国教育投资的主要渠道。教育投入，是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用，是财政支出的一个非常重要的方面，其中所占比例最大的是国家财政性教育经费支出，包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项。近年来，我国政府财政教育投入的大量增加有力地支持了各类教育事业的发展。但是,由于我国是发展中国家,人口多,经济不发达,财力也不充裕,教育投入规模和教育发展水平与发达国家相比还存在较大差距。近几年，各级政府不断加大对教育的投入力度，教育经费总体规模不断增长。因此,研究中国财政教育投资政策,具有重要的理论意义和现实意义。一、在政策的极大推动下我国的财政性教育投入的现状（一）近二十年我国财政性教育经费支出的变化1．财政性教育经费支出不断增加，但其增幅小于财政收入。从1996年到2007年，除2006年外，财政性教育经费的增幅始终小于财政收入的增幅。2007年，我国政府在相关文件中提出，保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。2008年财政性教育经费支出才超过了财政收入增幅。2.财政性教育经费支出占GDP的比例始终偏小。1993年2月中共中央、国务院联合发布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值即GDP的比例，本世纪达到4%”。事实上直到2008年，这一比例也只有3.33%，始终未达到4%的目标。(二)中国与世界其他国家的财政性教育经费支出的比较我国的财政性教育经费支出占GDP的比重始终低于世界平均水平，甚至低于低收入国家平均水平。到2006年，我国财政性教育经费支出占GDP的比重达到3.0%，低于世界平均水平1.6%。相比之下，美国的这一比重在各年都超过了5%，印度、韩国等发展中国家的比重也皆高于中国。这反映出与其他国家相比，我国在教育上的投入仍然不够。(三)地区之间财政性教育经费投入的对比分析1.中央和地方政府投入上的对比。自从1994年分税制实行以来，中央财政收入基本占了国家财政收入的半数以上，但中央教育经费支出占预算内教育经费支出比例始终不到210%。我国自20世纪80年代以来，一直把义务教育的投资支出全部下划给地方政府。实行“分级办学、分级管理”教育制度，义务教育阶段的教育经费大约75％由乡镇负担，20％由县负担，5％由省和中央负担。教育经费投入的重心过低，使得地方政府负担过重，执行力不足。2.东中西部省份投入上的对比。根据2008年中国教育行业投资评价报告，财政性教育经费投入出现地域性差别。相对于东中部而言，西部地区的经费投入偏低。(四)各级教育预算内教育经费的分配教育经费的分配不均体现了我国在教育经费支出结构上的失衡。世界多数国家教育经费支出一般呈现出宝塔型结构，即在分配教育经费时，优先满足初、中等教育发展的资金需求，在此基础上增加对高等教育的投资。而在中国，却出现了“倒三角”的异常局面。(五)农村财政性教育经费支出的变化农村义务教育一直是我国教育经费的重点投入项目，近年来，我国一直加大在农村义务教育上的投入力度，逐渐普及农村义务教育。从1995年到2008年，农村普通中小学生的均预算内教育经费支出增幅均在十倍左右。但农村普通中小学生的均预算内教育经费支出与全国的同比基本保持在80%-90%，始终不足100%，这表明我国在义务教育的财政性投入上始终存在着城乡差异。但近年来，这种差异正逐渐减小。从1999年开始，我国在农村普通中、小学生上的均教育经费支出越来越来趋近于全国平均水平，其比值在2008年分别达到了0.93和0.95。二、目前我国教育财政投入存在的主要问题(一)教育财政投入虽然增长很快,但与教育发展的需要仍不相适应从20世纪60年代开始,国际上便开始使用公共教育经费占国内生产总值(或国民生产总值)的比例这一指标,来衡量一个国家的公共教育经费是否充足,以及政府对教育投资努力程度的高低。世界银行对“公共教育支出”的定义是“对公共教育的公共支出加上对私立教育的补贴”。我国自上世纪90年代以来一直采用“财政性教育经费”这一指标度量政府提供的公共教育经费。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次提出“财政性教育经费占GNP的比重,20世纪末达到4%”的战略发展目标。此后,这一目标又经过一系列政策、文件反复说明、强调,但直到2006年,这一目标仍然没有实现,2002年以后却有下降趋势。事实上,4%的比例只是20世纪80年代“发展中国家”的平均水平。据1999年《世界科技发展报告》统计,教育支出占GDP的比重,世界平均水平为5.5%,发达国家在6%以上。1999年美国教育投入占GDP的7.7%,成为世界上教育经费支出最高的国家,从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。OECD国家在1998年该指标也达到了5.8%的平均水平,韩国、加拿大等国家超过了6%,甚至达到7%。在发展中国家,教育支出占GDP的比重平均水平也有4%。[1]而截至2006年,我国财政性教育支出占GDP的比重仅为2.27%。3(二)教育财政投入分配结构不合理一国教育投入的分配在很大程度上反映着该国为教育事业结构及其重点的选择,影响着教育事业的整体面貌。为了保证教育和社会经济的健康发展,国家均应当投入适量比例的教育费用,而且将这些费用在各级、各地区学校之间合理分配。事实表明,即使教育投资数额比较充裕,如果缺乏合理的结构,不仅不能有效地促进社会经济的发展,反而会成为社会经济发展的阻力。1.三级教育投入分配结构不合理。财政预算内教育拨款在三级教育中的分配,反映了教育资源在教育系统内部的分布状况和国家对各级教育的支持力度,教育资源的配置是否合理,直接影响着教育自身的发展。一个国家教育投资结构的比例变化应与本国教育、经济的发展变化相适应。在发展中国家,最迫切需要的是发展中等教育和初等教育,因为中等、初等教育投资的社会效益要远远高于高等教育。所以三级教育投入的分配结构应呈“金字塔”形,即初等教育投资比例最高,其次是中等教育投资,高等教育投资比例最低。如果违反了三级教育投入分配的客观规律性,将会受到惩罚。埃及和委内瑞拉等发展中国家,高等教育经费所占比重在1980年分别达到30.9%和39.2%,比除美国以外的任何发达国家都要高得多。结果,大学毕业生大量失业,人才流失严重。印度在1960年代高教经费开支将近占总开支25%,大大高于美国以外的任何发达国家,结果也造成人才大量外流和失业;1970年代后,印度开始调整教育投资结构,高教经费开支所占比重有所下降,人才流失情况也随之缓和。我国教育水平较低,经济还处在欠发达阶段,对三级教育实行有差别的财政投入政策,在政府有限财力中用于教育支出的部分,应首先保证基础教育的投入,优化教育资金的分配结构。但是,近年来,虽然我国加大了对九年义务教育的财政投入,对于旨在增加个人收入的教育,如普通高校,中专以及提高劳动技能的各种岗前培训、轮训等,公共财政教育投入作了相应的部分退出,但仍然出现了高等教育逐步扩张,初等教育却相对萎缩的状况。对高等教育投入的比重依然偏高,对初、中等教育的投入严重不足,教育财力在三级教育间的分配比例严重失调2.地区间教育投入分配结构不合理。(1)东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显。在我国以行政分权和分税制为特征财政分权体制下,地方政府在教育提供上居于主导地位,负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方高等院校的拨款。由于我国经济和社会发展一直存在着明显的地区差异,各地方经济发展水平不同,投入的资金能力存在很大差异,因此教育经费支出的地区差异更为突出。这一点尤其表现在基础教育上。2005年,预算内教育事业费指标最高的上海市小学生均预算内经费为7940.77元,初中为8421.50元;最低的河南省仅为小学744.46元,初中908.05元,相差10倍左右。同年,教育生均预算内公用经费,北京、上海的小学生均预算内经费超过了1000元,安徽、河南、湖北、贵州、陕西等省尚未达到全国平均水平的166.52元,安徽省小学生均预算内公用经费仅为63.50元,上4海为1865.70元,相差28.3倍。(2)城乡之间教育的投入存在明显差距,尤其是基础教育。我国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村。在国家对教育投入总量既定的前提下,城市和农村的教育投入存在着此消彼长的关系。从公平原则看,城乡学生的生均政府教育投入应当相等。但事实并非如此。2005年河南农村普通小学生均预算内教育经费支出为619.97元,而全国普通小学生均预算内教育经费支出平均为1159.21元,是前者的1.86倍。当前我国城乡教育的投入结构明显不合理,造成了农村教育资金严重不足。2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出,在农村实行“在国务院领导下、由地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制和财政体制。这是对原有农村基础教育财政管理体制的一个重大突破,是自新中国成立以来第一次明确将农村基础教育的责任主体由农民转交给政府。然而,从近两年的实施效果来看,“以县为主”并不能切实保证农村基础教育的实施。目前我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民自己负担的。在全部投入中,乡镇一级的负担高达78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,中央财政只负担了2%。究其原因,主要是政府间财力与基础教育责任不对称。在当前我国的财力分配格局中,中央和省级政府掌握了主要财力,但承担的基础教育责任很小。县乡政府财力薄弱,却承担了大部分的基础教育经费。因此,要缩小城乡之间教育的投入差距,就必须完善农村教育投资体制,增加中央和省级财政对农村教育的投入。3.经费使用结构不合理。教育事