中国社会保障制度解读(刘振杰)

中国社会保障制度解读“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”•导引中国有悠久的古代文明，也有着相当成熟的古代社会保障制度，这种古代社会保障制度与家庭、家族制度一起，成为中国古代文明发展的重要支柱。在新中国成立以前，具有现代意义的社会保障制度几乎是空白，新中国建立以后，我们逐步在城镇的国家和集体单位建立起内容比较健全的现代社会保障制度。改革开放以后，随着社会主义市场经济的建立，中国的社会保障制度也从国家保障型向社会保险型演变。中国社会保障制度解读中国古代社会保障制度新中国成立前的中国社会保障实践改革开放以前的中国社会保障制度中国社会保障概念的界定24135建立有中国特色的社会保障制度5一、中国社会保障概念的界定社会保障是指国家和社会通过立法,采取强制性手段对国民收入进行再分配,并集中形成社会消费性共同基金,对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡以及其他灾难等的发生导致生活出现困难的社会成员,给予物质性社会援助,以保证其最低生活需要或基本生活需要的一系列有组织的措施、制度和事业。五个方面要件一、社会保障必须要有健全的法律体系作支撑二、社会保障的责任主体是国家(政府)三、社会保障的受益者是全体社会成员四、社会保障的水平取向应是适度的五、社会保障是调节国民收入再分配的重要手段二、中国古代社会保障制度（一）中国古代社会保障的基本特点（二）中国古代社会保障制度形成的背景(一)中国古代社会保障的基本特点健全的社会保障组织积极的社会保障意识丰富的赈灾救济措施深刻的社会保障思想24131、深刻的社会保障思想孔子的大同社会思想是一种社会理想，它最根本的价值是为人类建立社会保障制度植入一种最重要的精神理念。大同社会思想大约产生于春秋末期至秦汉之际，其思想影响一直延续到19世纪末叶20世纪初，影响极为深远，被誉为中国古代的“社会主义”思想。《礼记·礼运篇》：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养。男有分，女有归。货，恶其弃于地也，不必藏于已；力，恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闲。是谓大同。”2、健全的社会保障组织中国古代管理社会保障事务的职官或机构经历了由以设官掌事为主变为因事设署(衙)，以署(衙)定官的发展变化过程。在隋唐以前，主要是设官掌事，隋唐以后转为因事设署，以署定官。朝代职官或机构及其隶属备注上古时期天子——司徒处理各种民事西周、春秋天子——地官司徒“佐王安忧邦国”是其职责战国国君——相——司徒职责同前朝春朝皇帝——丞相——尚书汉朝皇帝——丞相——民曹尚书两汉时期职官设置不一，但大体如此三国、魏皇帝——中书令——左民曹、度支曹蜀国仅设尚书而不分曹，吴国则由户曹负责两晋皇帝——中书省——屯田尚书南北朝皇帝——尚书省——左民曹、度支曹朝代职官或机构及其隶属备注隋朝皇帝——尚书省——民部唐朝皇帝——尚书省——户部其间武则天及玄宗期间有变动宋朝皇帝——中书省——户部官制为三省六部、分掌军、政、财权元朝皇帝——中书省——户部（六部之一）官制为一省六部，另设枢密院等管兵、监察等明朝皇帝——户部（六部之一）设六部，直属皇帝；在地方机构中，由布政史掌民事清朝皇帝——户部（六部之一，1905年年前）；民政部（十一部之一，1905年后）沿袭明代，后改制3、积极的社会保障意识历代有为的统治者出于自身统治秩序的需要，按照小农经济的特点和农业社会的要求，形成了一种积极的社会安全意识，通过各种措施保护小农，减少灾荒，实行仓储，以备荒年。仓储后备制度在实施与民休息、发展生产的同时，实行仓储后备制度也是历代有为君主预防灾荒的重要举措。4、丰富的赈灾救济措施（二）中国古代社会保障制度形成的背景中国古代社会保障制度形成的背景在于小农经济与灾害频发的国情。中国自古以来就是一个灾害频发的国度。尤其是黄河流域，更是灾害连年，每年都会出现涉及赈灾、移民、迁徙等社会问题，为了保障民众在农耕过程中避免天灾人祸的侵扰，建立一种适合当时人口发展需要的保障制度势在必行。中国自然灾害自古十分频繁，赤地千里、衷鸿遍野、人相食的惨剧，史不绝笔，这是促使古代救济、救灾等社会保障措施及实践得以产生和发展的自然原因，往往成为奴隶和农民起义的导火线。历史上的农民起义时间起因事件西周厉王21-26年大旱历史上首次大规模的农奴起义秦末大泽乡暴雨陈胜、吴广起义西汉王莽天凤4-5年山东、江苏、南方大饥荒绿林、赤眉起义东汉连年灾荒黄巾起义隋末山东大水、江南春荒翟让、窦建德、杜伏威领导的农民起义唐末公元869-897年西起虢川、东达海滨的大范围干旱王仙之和黄巢起义宋朝水、旱、虫、雪灾及疫病流行王小波、李顺领导的起义元末连年水、旱灾情激化刘福通等领导的农民起义明末崇祯元年公元628年陕西大饥荒李自成起义清朝公元1848-1850年全国大灾荒洪秀全起义二、新中国成立前的中国的社会保障制度1921年中国共产党诞生以后，努力争取建立劳动者的社会保障制度，成为党团结群众开展斗争的重要手段和奋斗目标之一。从1922年至1929年共召开五次全国劳动大会，每一次大会都对工人的社会保险、职工福利提出明确的要求和斗争目标。这些斗争为在中国建立现代社会保障制度进行了理论和思想准备。1931年成立的中华苏维埃共和国，建立工农革命政府，颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》，对职工因病丧失劳动能力、年老、残废优恤金；失业津贴；职工洗理卫生费与住宅；职工家属免费医疗；家属丧葬费、抚恤费等都做了规定。成为中国历史上第一部维护工人阶级利益的劳动立法。抗日战争时期，在中国共产党所领导的革命根据地，曾相继制定和颁布过一些社会保险与职工福利制度立法。陕甘宁边区制定了《陕甘宁边区劳动条例》，晋察冀根据地制定了《边区政府工作人员伤亡褒恤条例》。1948年12月，东北解放区颁布试行了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，并于1949年7月扩大到东北解放区所有公营企业，这是人民政权第一个统一制度、统一管理的劳动保险制度。对保障广大职工生活，支援解放战争起到了重要作用，也为建国后建立全国统一的社会保障制度积累了经验。随着各解放区的扩大，社会福利工作也有了很大的进展。1945年11月在张家口兴建了晋察冀假肢工厂。三、改革开放以前的中国社会保障制度改革开放以前，中国社会保障制度是一个城乡二元分割的体系：在城市，建立起以国家保险为主体、以单位福利为补充的制度；在农村，则建立起以社会救济为主体、以集体福利为补充的制度。（一）城镇社会保障制度。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》出台，标志着中国最基本的面向城镇劳动者的社会保障制度开始建立。劳动保险的主要对象是国有工业企业、国有商贸企业，主要的险种是老年保险、医疗保险和工伤保险。（二）农村社会保障制度。建国以来在农村主要构建了一个以国家救济和集体保障为主体、以家庭保障为补充的制度框架。集体保障主要是两大制度：一是农村合作医疗;另一项制度是农村五保制度改革开放以前中国社会保障制度的特征：第一，高度附属于计划经济体制。国家统包统配，不单是劳动保险，还包括公费住房、免费教育。第二，平均主义的价值取向。第三，以单位身份为基础的社会等级制度。单位制是整个计划经济时代中国社会结构的典型特征。第四，城乡二元结构化的制度设计。1956年以后，中国开始限制农村与城市之间的居民自由流动，出台了户籍制度，对于城乡两个地区的居民进行严格的户籍身份管理。五、建立有中国特色的社会保障制度改革开放以来中国社会保障制度的发展过程对未来我国社会保障事业的展望有中国特色社会保障制度的基本框架231（一）中国特色社会保障制度的基本框架1．社会保险。是中国现阶段社会保障制度中最重要的一个子系统。2．社会救助。是中国现阶段社会保障制度中具有基础地位的一个重要的子系统。3．社会福利。主要包括各种福利性服务和福利津贴，是一个正在发展壮大中的社会保障子系统。4.医疗保障。是一个以特定的健康风险为保障内容的社会保障子系统。5．军人保障。是一个以军人为保障对象和有特殊意义的综合性社会保障子系统。6．补充保障。是指不在上述范围又能够起到保障国民生活作用的其他社会性保障项目。（二）改革开放以来中国社会保障制度的发展过程一、第一阶段（1984-1992）二、第二阶段(1993--2002年)三、第三阶段(2002年至今)分为三个阶段1、第一阶段（1984-1992）：为国有企业改革提供配套服务的时期这一时期社会保障制度由国家—单位保障制开始转向国家—社会保障制。在这个时期内，中国的社会保障体制改革主要表现为单项试点，分别摸索。但是，该时期社会保障制度运行仍存在养老保险资金筹集不够、医疗保险费用过高、失业保险覆盖面小以及社会救助体系缺位等问题。在社会保险制度改革方面，1984年是改革的起始之年。劳动合同制工人养老保险基金并实行个人缴费，同时在国有企业部分职工中建立待业保险制度。在医疗保险制度改革方面1981年部分企业实施医疗费用定额包干管理1985年，一些企业开始进行医疗费用改革试点1988年开始，由中央政府开始主导医疗制度改革试点。1992年9月，劳动部发出《关于试行职工大病医疗费用统筹的意见的通知》，规定了三方负担原则和建立费用控制机制。在失业保险改革方面1986年，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的建立。2、第二阶段(1993--2002年)，建立与社会主义市场经济体制相配套的社会保障制度的时期。这一时期以养老保险和医疗保险作为改革重点，社会保障制度开始进行全面变革，社会统筹与个人账户相结合的做法开始实施。要建立由单位与个人共同负担、实行统账结合的社会医疗保险制度在养老保险制度方面2000年12年，下发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，逐步形成了一个比较完整的，与社会主义市场经济相适应的新型社会养老保险制度。从农村来看，出现了一种全新的养老保险政策，新政策变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资。在医疗保障方面，1993年10月劳动部颁布了《关于职工医疗保险制度改革试点的意见》，医疗保险制度改革率先在江西九江、苏州镇江进行试点（即“两江试点”）我国各地农村开始了试点，各地遵循民办公助和自愿参加的原则，建立了筹资以个人投入为主、集体扶持、政府适当支持的农村合作医疗制度。在管理体制方面：1998年3月，国家劳动和社会保障部成立，标志着部门分散管理体制的终结和中央统一管理体制的形成，从根本上改变了长期以来社会保障行业割据、政出多门、自成体系的格局。在医疗体制改革方面：1999年初，国务院正式下发了《国务院关于建立职工基本医疗保险制度的决定》，确立了中国新型医疗保险制度的基本框架。在失业保险方面1993年5月国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》，1999年4月颁布的《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》提出了三条保障线。随着“再就业中心”结束历史使命，“下岗”成为历史名词，三条保障线并轨为两条。在生育保险方面1994年在总结各地经验的基础上，《企业职工生育保险试行办法》出台，其中规定生育保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。在工伤保险方面原劳动部于1996年颁布了《企业职工工伤保险试行办法》。这一文件第一次将工伤保险作为单独的项目统一组织实施，对沿用了40多年的企业自我保障的工伤福利制度进行了改革。在社会救助方面1993年6月上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度1997年8月，国务院颁布了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，表明我国的低保事业进入