中美三个联合公报的条约性质研析

中美三个联合公报的条约性质研析摘要：长期以来，中美两国对于中美三个联合公报的法律性质存在着极大的争议：中国认为中美三个联合公报是有拘束力的条约，美国却否认这一点。这种争议的结果既严重损害了中美三个联合公报的权威性，更严重阻碍了中美关系的正常发展。根据国际条约法的基本原则和基本理论，特别是从条约的基本特征、美国国内法关于条约的定性、三个联合公报的履约情况等方面进行的深入分析表明，中美三个联合公报确定无疑是有拘束力的条约。基于此，中国政府应该积极寻求维护中美三个联合公报权威性及其条约性质的法律对策。关键词：中美三个联合公报；条约法；有约必守；法律后果中美关系的正常化以中美三个联合公报为基础。中美三个联合公报分别是：中美两国于1972年2月28日发表的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（以下简称《上海公报》）、1978年12月12日发表的《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》（以下简称《建交公报》）、1982年8月17日发表的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（以下简称《八•一七公报》）。中美三个联合公报构成了中美关系的政治基础，成为指导两国关系发展的纲领性文件［1］。实践已经证明，中美关系能否持续、健康、稳定地向前发展，关键在于美国能否切实有效地遵守中美三个联合公报。但是，长期以来，美国在台湾问题、西藏问题、新疆问题、人权问题、对台武器销售等问题上不断违反中美三个联合公报的重要原则。美国的上述行为不仅严重损害了中美三个联合公报的权威性，也严重违反了国际条约法上“有约必守”的原则，严重损害了中国的主权，更严重破坏了中美关系的健康发展。从国际法角度分析，美国违反中美三个联合公报的重要“借口”是：否定中美三个联合公报的条约性质。因此，从国际法角度对中美三个联合公报进行深入分析，并积极寻找应对美国错误行为的法律对策，就变得非常必要。一、中美关于三个联合公报的条约性质争议及其后果（一）中国对三个联合公报条约性质的认识《中华人民共和国条约集》（第19集，1972年）和《中华人民共和国条约集》（第25集，1978年）分别将1972年的中美《上海公报》和1978年的中美《建交公报》收录其中。《中华人民共和国条约集》一直是由中华人民共和国外交部编辑的、按照年度方式连续出版的、系统刊载自1949年以来中华人民共和国缔结的条约文件的唯一官方出版物，具有高度的官方权威性。《中华人民共和国缔结条约程序法》第16条明确规定：“中华人民共和国缔结的条约和协定由外交部编入《中华人民共和国条约集》。”《中华人民共和国条约集》开宗明义地表示：“该条约集所收入的是条约和条约性质的文件。”这些都是中国政府认可上述联合公报条约性质的最权威理由。另一方面，中国法学界的主流观点均认为，中美三个联合公报属于条约，是国际法上具有条约约束力的法律文件。例如，刘文宗教授等认为：根据1969年《维也纳条约法公约》的规定，中美三个联合公报是以＂联合公报＂形式发表的，当然具有条约的性质。（参见：李红．台湾问题与中美关系［J］．中国党政干部论坛,2002,(11)：59.）秦晓程教授认为，“对中美三个联合公报条约性质的认识，中国一贯认为其构成中美之间具有法律拘束力的条约。”（参见：秦晓程．中华人民共和国缔结条约的形式研究［D］．北京：北京大学，2003：52.）王庆海和刘爽认为，“中美三个联合公报是条约，美国应承担条约的义务。”（参见：王庆海,刘爽．从国际法看中美关系中的台湾问题［J］．国际关系学院学报，2002,(5)：24.）周尤认为，“中美三个联合公报是条约。”（参见：周尤．“中美三个联合公报”法律问题初探［D］．北京：外交学院，2003:11-13.）彭飞认为，“中美三个联合公报是带有拘束性质的法律文件，对中美两国政府都有拘束力。”（参见：彭飞．国际组织决议作为国际法渊源及其法律效力探析［D］．上海：上海国际问题研究院，2010:17.）综上所述，中国政府和学界均认可中美三个联合公报是国际法上有拘束力的条约。（二）美国政府官员及部分学者对三个联合公报条约性质的否定自三个联合公报公布以来，美国的不少政府官员和学者鼓吹中美三个联合公报不是条约的言论，不断地质疑其条约性质。具体来说，美国方面关于中美三个联合公报不属于条约的观点和理由主要有以下两点：第一，中美三个联合公报只是美国反映未来政策的政治声明，不属于条约，因此没有拘束力。早在1972年2月28日《上海公报》发布之时，尼克松在和台湾当局驻美国“大使”沈剑虹谈话时就说：“《上海公报》不是一项条约，仅是一项联合声明，双方就各项问题表示本身的立场，并未试图达成协议。”［2］1982年8月18日，美国助理国务卿约翰•赫德在美国外交事务委员会作证时指出：中美《八•一七公报》只是属于美国未来的政策，而不属于条约或协定［3］。此外，在《八•一七公报》达成以后，美国国务院在给参议院一个小组委员会的信中竟然说，公报“只是总统的一项政策声明”，美国在向台湾出售武器上所作出的承诺“不是一项行政协定，并不具有国际法所有的约束力的权利或义务。”［4］此后，美国国务院一直对《八•一七公报》的性质持这种看法［3］，从而否定其条约性质。第二，美国的不少政府官员和学者还认为，中美三个联合公报只是美国总统缔结的协议，不属于国际条约，因而没有法律拘束力。美国国会参众两院的一些议员坚持认为，根据美国《宪法》，美国的条约由总统缔结并需要取得参议院出席议员2/3以上同意，而中美三个联合公报都没有经过美国参议院的同意，不符合条约所需要的国内法程序条件。此外，美国一些学者持否定态度的理由还包括：中美三个联合公报一直以来未在联合国秘书处登记；既没有在美国国会的条约集中公布，也未在美国政府的条约集中公布［5］。（三）否定中美三个联合公报条约性质的严重后果第一，美国极力否认中美三个联合公报的条约性质，将《与台湾关系法》凌驾于其之上，并频频以此为由违背中美三个联合公报的规定。《与台湾关系法》是美国国会于1979年3月中旬通过，并于1979年4月10日由总统签字批准通过的。美国认为,《与台湾关系法》是美国国会正式批准的，属于有效的美国法律，其效力要高于中美三个联合公报。这也成为了美国频频违反三个联合公报的借口。例如，美国在《八•一七公报》中明确承诺，限制乃至最终取消对台武器销售。但事实上，美国政府不但没有限制对台武器销售，而且不断提高对台武器销售的数量和性能。美国显然违反了《与台湾关系法》中的承诺，并以近年来两岸军力不对等为由，对中方的抗议不予理睬。第二，美国否定中美三个联合公报的条约性质，严重削弱了中美三个联合公报的权威性，导致中美三个联合公报中许多重要内容无法落实。如果说中美三个联合公报仅仅是表达了中美之间的某种政治态度，那么这种政治态度可以随着时间的推移或情事的变化而改变。特别是已经过去30多年了，美国完全可以找到改变这种政治态度的理由，而且美国仅需为不履行这种政治态度而承担政治道义的责任。但如果中美三个联合公报是条约，根据国际条约法上的“有约必守原则”，国际条约法上的“有约必守原则”是指：一个合法缔结的条约，当事方有依约善意履行的义务。善意履行条约也就是诚实地和正直地履行条约，从而要求不仅按照条约的文字，而且也按照条约的精神履行条约，要求不仅不以任何行为破坏条约的宗旨和目的，而且予以不折不扣的履行。（参见：李浩培.条约法概论［M］.北京：法律出版社，2003：272.）违约方就需承担国际法上的责任，并且在国际社会中承受极大的压力。美国极力否认中美三个联合公报的条约性质，其用意就是促使其滑入政治态度的轨道，其结果是不仅导致中美三个联合公报的权威性大受贬损，而且还导致中美三个联合公报中的许多重要内容如“台湾地位问题”、“对台武器销售问题”、“不干涉内政原则”等，均无法有效落实第三，美国否定中美三个联合公报的条约性质，还导致中美关于三个联合公报的许多具体争议问题无法通过条约法框架解决，从而持续争议。如：（1）在《建交公报》中，美国是“承认”还是“认识到”“台湾是中国的一部分”，这是中美双方重要的一个争议。（2）在《八•一七公报》中，美国认为，美国终止售台武器是以中国保证和平解决台湾问题为前提的；中国则认为，和平解决台湾问题是中国的内政，与美国终止售台武器没有关系。（3）中国认为，美国的《与台湾关系法》严重违反了中美《建交公报》的原则；美国认为，《八•一七公报》中所阐明的政策同《与台湾关系法》是完全一致的，军售将根据《与台湾关系法》得以继续。上述争议无法通过条约法的框架解决，延续至今。第四，美国否定中美三个联合公报的条约性质，严重违反了国际条约法上的“有约必守”原则，更是严重破坏了中美关系。根据国际条约法的“有约必守”原则，凡是合法有效的条约，缔约方应该诚实善意地遵守。尽管美国否定中美三个联合公报的性质，为不遵守中美三个联合公报寻找“借口”，但中美三个联合公报作为有拘束力的条约是无可改变的事实，美国违反条约也难逃其责。进一步而言，中美关系能否持续、健康、稳定地向前发展，关键在于美国能否切实有效地遵守中美三个联合公报。因此，必须坚决捍卫中美三个联合公报的条约性质，这是反击美国违反三个联合公报行为的最有效方法。二、中美三个联合公报是有拘束力的条约虽然美国政府官员和美国学者提出了种种观点和理由，否定中美三个联合公报的条约性质，但是却无法改变其作为条约的事实。无论是从条约法的基本原则和理论，还是从美国国内法的规定，无论是从《维也纳条约法公约》的规定，还是从国际社会的实践，无论是从国际法院的司法判例，还是从中美的履约实践来看，中美三个联合公报作为有约束力的条约是值得肯定的。具体理由如下：（一）中美三个联合公报完全具备条约的基本特征1．中美三个联合公报规定了中美两国的权利义务国际条约的重要特征之一就是必须包含具体的权利义务。正如《奥本海国际法》（第8版）的修订者劳特派特法官在“某些挪威贷款案”中所认为的那样：“条约是创设相互间权利义务的意图的体现”。ICJ,CaseconcerningCertainNorwegianLoans(Francev.Norway),ICJReports,1957:49.《奥本海国际法》（第9版）修订者詹宁斯和瓦茨也持相似的观点［6］。在“卡塔尔和巴林间海洋划界和领土问题案”中，国际法院就认为两国之间关于将争端提交给法院的换文和备忘录构成国际法上的条约，因为其创设了国际法上的权利和义务。ICJ,CaseconcerningMaritimeDelimitationandTerritorialQuestionsbetweenQatarandBahrain(Qatarv.Bahrain),JurisdictionandAdmissibility,ICJReports,1994:140-147.中美三个联合公报中关于不少权利义务的规定，是非常明确的。具体来说：《上海公报》和《八•一七公报》都非常明确地规定：“任何一方都不应当在亚太地区以及世界上任何地区谋求霸权。”这一规定不仅具有具体的针对性内容，而且在措词上也使用了“不应当”这样一个具有强制性色彩的词语，其义务性规定的特征非常明显。再如在《八•一七公报》中，“美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”这一规定表明，美国承担逐步减少并且最终取消售台武器的明确义务。即使是中美双方争议最大的台湾问题，同样也体现了美国的相关义务。特别是《建交公报》中规定美国承认中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府，并基于这个原因，将仅同台湾保持文化、商务和其他非官方关系。这里虽然没有明确地指出台湾是中国的一部分，但是美国“同台湾仅保持非官方关系”的前提显然是美国“承认中华人民共和国政府是中国唯一的合法政府”。否则，假设美国认为台湾是一个独立的国家，是不可能因为“对一个政府的承认”而导致与另外一个国家仅保持非官方关系。以后发生的许多事实也都是符合这一逻辑的，比如：