实施全面二孩的公共政策理论分析

一、公共政策全过程分析（一）公共政策主客体分析1.主体分析在拥有政治权威和权力的政策制定者中，女性从人数到决策影响力都明显低于男性，容易忽视男女差异、保护女性权益的声音不易受到重视；即便制定了明确的法律规定，但多数仅是倡导性、宣言式条文，缺乏可操作性；其次，政策制定过程中政府关注点在于社会经济发展、人口结构等对国家整体的影响，女性政策制定权力的缺失导致女性要求很难成为现实政策。2.客体分析作为生育主体，女性权益保障存在许多政策未能触及的现实问题，包括女性就业、教育、家庭权益等问题。具体来说，“全面放开二孩”政策的实施，加剧了女性就业的严峻形势，可能会直接导致一些女性几乎不可能在生育后回归职场，这无疑成为女性就业另外一道“隐形门槛；此外，随着全面放开二孩，许多女性为了生育二孩自愿或是在舆论压力下被迫放弃再受教育机会并选择稳定、缺乏竞争力的岗位，这在无形中使女性受教育权益受到侵犯；生育二孩后女性原来的经济收入及职业发展机会遭受损失，一旦婚姻发生危机，女性必然处于劣势地位。3.环境分析在社会背景中女性就业歧视现象层出不穷：女性因自身特殊的生理条件以及其肩负的哺育下一代的家庭责任，女性在求职的过程中往往处于不利地位；从经济背景出发企业因经济利益偏好男性员工，女性就业环境更加严峻；此外相关法律法规与社会现实问题脱节，缺少相适应能够解决全面二孩政策实施后女性可能存在的就业问题的规定，难以应对全面二孩政策带来的新挑战。（二）公共政策价值分析1.公共政策价值的地位政策的价值取向是由政策制定主体的价值选择决定的，生育政策兼顾公平与效率，充分体现的是公平正义的理念。我国全面二孩政策的施行，标志着我国生育政策的重大调整，体现了生育政策从“效率”向“公平”的价值回归。我国计划生育政策执行了数十年，人口增长过快得到有效改善，出生比例逐年下降，这意味着人口问题不仅不再是负担，人口作为社会发展动力的功能已逐渐凸显，因此政策价值评估方向也发生了根本性的变化。2.公共政策价值的内涵生育政策的价值内涵之一，就是“机会平等基础上的差别对待”。落实到生育政策上，就是正视女性在生育中的巨大付出，给予其人身和健康方面必要的保护和补偿，但同时更要保护女性参与社会和自身发展的权益。在生育政策的制定和执行，要兼顾对男女两性的影响，不能让女性因为生育而丧失参与社会的机会。生育政策的另一个价值内涵是“结果公平”，结果公平是指“人们参与社会活动之后获得的待遇、分配等具有公正性”。全面二孩政策实施过程中，生育政策价值的实现关乎公平正义和女性权益保护，对女性平等参与社会权利的实现至关重要，影响着男女平等基本国策的落实。3.公共政策价值领域现存的问题首先，政策、法律缺失社会性别意识却以中立的面目出现，而不考虑政策、法律实施的实质后果。表面上看，多部法律法规要求对女性职工权益有详尽保护要求，但这些规定绝大多数情况下强调了用人单位的义务。二孩政策放开后，出于时间、金钱成本和规避法律风险的考虑，用人单位不想用、不敢用女职工的现象有上升的趋势，这必然加剧了女性陷入就业难的境地，增加了女性就业歧视的风险。其次，我国目前的生育政策并未体现出男性和女性具有同样价值的政策价值理念。第一，生育保险和女性提前退休等政策带有明显“照顾女性”的色彩，有过度保护的嫌疑，忽视了女性在参与社会活动中的利益诉求。第二，政策和法律鼓励女性就业，然而“男主外，女主内”的传统分工模式仍然根深蒂固。第三，社会缺乏鼓励丈夫进入家庭领域并分担家庭责任的政策措施，因此若在全社会范围内盲目推行男女平等政策，只会给女性权益保护带来深层的消极影响。再次，我国生育政策历来存在差别对待，主要表现在城乡差别、行业差别和人群差别，比如乡镇企业的女职工、从事农业劳动的女性等群体享受不到生育政策待遇，这使生育政策背离了其公平公正的价值追求，弱化了生育政策的功能。（三）公共政策制定1.公共政策数据来源首先，分性别统计数据严重缺乏。由于国家官方统计部门没有组织规范的统计调查，对很多重要指标的分性别统计数据匮乏，也致使政策评估时无法进行两性对比研究和定量分析。其次，数据收集渠道不畅。目前国家统计局与各有关部门之间还没有建立起综合统计报表制度，每年收集的监测数据都依赖于数据来源单位的报送自觉性，而由于各级统计人员水平参差不齐，迟报、漏报、不报时有发生，甚至经常发生上年度和本年度的数据矛盾等问题。再次，统计分析能力相对薄弱。从性别角度研究社会发展问题还没有成为一种普遍应用的分析方法，因此政策评估中出现的缺失也是情有可原的。想解决这些问题，还需要拿出更多、更准确、更有说服力的经验调查证据和数字结果。2.公共政策信息通道目前在全国人大和全国政治等机构中，全国人大、政协女代表和女常委的人数及所占比例都不高。此外，妇联组织代表社会各个阶层妇女利益的能力也不太令人乐观。现有妇女工作渠道相对狭窄，工作力量相对单薄；现代妇女多样化需求与妇联较为单一的工作方法与模式不相适应。3.政策决策者女性群体在政府部门缺少足够数量的利益代言人。社会性别意识下，“男主外女主内”依旧是主流思想，女性在决策层的权力尖端缺失，使得我国女性在利益表达过程往往处于失语状态，造成女性利益仅凭男性“恩赐”的被动局面。（四）公共政策执行在我国二孩政策执行中的各方面都存在着不同程度的性别意识缺失，间接导致了我国女性权益的保障缺陷。1.理想化政策目前多数政策都有隐性的性别歧视或性别盲视性，造成了政策执行的先天不足。就性别而言，中国现行法律政策对父母的育儿责任规定失衡。父母本应共同承担生育责任，而目前国家层面的法律仅规定母亲休产假、强化了母亲是育儿责任主体的意识，却淡化了父亲的责任。就家庭而言，这种政策使得责任下沉，家庭压力不断增加。生育政策难以“问题化”处理，必将导致家庭与各方面问题失衡状况。2.政策执行机构我国的公共政策在制定上意识到性别的差异和完善，但在实践中存在妇女的权益被侵犯的现象。政策在执行时出现了歧视问题，许多用人单位采取变相的手段迫使女性劳动者离职，变相地侵害了妇女的合法权益。3.目标群体众多的缺乏社会性别意识的男性以及尚未自觉的女性，都导致了社会性别政策执行的困难。随着“二孩”的来到，女性的闲余时间减少、在各种权益上受损，受生育的影响远高于男性。规避权益要遭受更多损失，在是否生育二孩的态度上就会表现的比较消极，这也给二孩政策的顺利推进带来了阻力，两者相互作用、相互影响。4.政策执行中的补救措施和救济途径的缺失由于相关机制的缺乏，使我国现行的有关法律政策不具可诉性，缺乏应有的救济途径，使女性实际上处于受歧视的地位。按照现行法律，用人单位即便存在就业歧视，也不需要为其歧视行为承担法律责任，最终导致就业性别歧视现象无法遏制。（五）公共政策评估全面二孩政策实施已有一段时间，针对同样的数据，官方与媒体却有相反的政策评价。此外官方主要关注某些数值是否达标，其他各方则认为其缺少对女性权益的考虑。这些都反映出对该政策的评估仍有欠缺。我们将根据政策评估的五个要素逐一分析问题成因。1.评估者目前我国官方评估人员很少从性别角度研究分析问题，导致了性别观念对政策影响力的弱化。由于女性利益代言人的相对缺失，在政策评估方面往往产生性别盲视，进行政策评估的男性往往无意识地将女性的利益和要求排除在外，显然这将会产生新的对女性不利的影响。此外我国也缺乏性别平等监督机制，没有相应机构和相关专业人员参与评估过程，而现已成立的妇女政策研究机构也很难在具体评估中发挥实质性作用。2.评估对象官方的评估对象主要是二孩政策所带来的申请率和生育率的变化，但这两个数值只能反映出政策运行结果的一部分。二孩政策的影响涉及方方面面，但到目前为止，评估却少有考虑当今社会现状和性别关系模式下该政策对女性利益造成的影响，这可以称为“性别评估机制”的缺失。十二届全国人大便已有建言将性别平等评估机制纳入立法评估全过程，虽然一些省区市已经探索建立了相关机制，但其作用还十分有限。而评估对象的缺失必然导致评估结论的不科学。3.评估目的我国人口问题向来错综复杂，往往牵涉到各方面的利益。政策结果也常是多样、复杂的，官方给出的指标十分有限，因此要评估二孩政策是否达到了预期目标是具有一定困难的，只有带着明确的目的进行评估，尽量综合全面地考虑各项指标，才能更好地为政策的下一步行动提出指导性建议。4.评估标准二孩政策对不同地区、不同人群的再生育意愿的影响显然是不同的。申请率和生育率等指标关注的都是政策回应度标准，具有片面性，应综合考虑各项标准。由于资源投入难以准确计量，公正标准就显得尤其重要。虽然《中国妇女发展纲要（2011~2020）》中特别强调了“加强对法规政策的性别平等审查”，但实际上公正标准仍然非常模糊。5.评估方法由于存在数据可靠程度、使用前提等问题，所收集到的数据并不能使各方信服，导致政策评估产生偏差。我国目前的性别统计工作还存在着许多不足，包括分性别统计数据严重缺乏、数据收集渠道不规范、统计分析能力薄弱等。综上，目前对二孩政策的评估大多还是不够全面的。对这样一个影响力极大的政策，评估过程应当更加仔细谨慎，周全考虑各方面的因素，才能得出令人信服的政策评估结果，也才能科学评价目前政策调整的方向是否正确、今后生育政策又该如何施行等问题。二、公共政策过程中的性别意识缺失对妇女权益的影响（一）人身权利由于女性在怀孕和生育过程中身体会遭受一定的损害，因此在二孩政策下，更多以往有生育意愿但没有政策条件的女性会进行二孩生育，她们在进行受孕过程中易出现人身权利的损害。（二）生育权客观来说，国家实施全面二孩政策是为了防止出现人口过少而阻碍我国社会发展，为社会发展提供更多的劳动力，从这一点来看，这个政策是鼓励女性生育二孩的。但是生育权作为女性所绝对具有的权利，任何机构和个人都不应有倾向性要求，所以这种政策倾向使女性在选择是否生育二孩时受到干扰并有社会压力。另外，在二孩政策实施后，有很多家庭受传统观念影响，希望女性能够生育二孩，这也加重了女性所面临的压力，损害了女性在生育权上的自由性和主动性。（三）平等就业权在二孩政策下，由于女性将多承担一次生育责任，企业需承担女性员工休二次产假的风险，因此原本在就业竞争中处于优势地位的已婚已育女性不再被企业偏好，性别歧视现象增加，甚至企业会减少生育二孩女性职工的相关保险和产假福利等，进而直接要求生育二孩的女性职工辞职或者调换岗位等，这种情况会直接影响到女性的职业上升乃至以后的个人发展，从而损害女性的平等就业权。（四）劳动保障和职业发展权源于社会文化长期影响形成的性别刻板印象是给女性带来就业歧视的内在根源，女性在性别社会分工中被塑造成以家庭为主要责任的角色。因此，女性在就业时往往选择或被迫选择稳定而劳动强度较低的行业，当然经济收入水平也相对不高，这是生育和家庭文化给女性在所从事职业选择时带来的影响。另外，生育给女性在晋升空间和职业发展方面也会带来消极影响。女性的人力资本在原有的性别歧视和二孩新政的双重影响下进一步贬值，两者的叠加效应对女性劳动者的人力资本贬值形成长期影响。（五）婚姻家庭权利生儿育女将提高女性对家庭和婚姻的依赖程度，但女性在时间上、精力上的付出及价值却无法用经济方式具体量化，也就是说，女性承担的家庭责任都是无偿贡献的，并且原本的经济收入及职业发展机会也会收到一定程度的影响，为照顾家庭放弃就业的全职妈妈受此影响最为严重，而生育两个孩子的责任将更加沉重，机会成本更大，一旦婚姻发生危机，女性必然处于劣势地位，若失去经济来源，孩子的抚养权都无法争取，女性的家庭婚姻权利将受到威胁。三、建议与展望（一）政策建议1.国家及政府机构（1）完善并制订相关的司法保障和社会保障制度政府作为政策执行者和实施者，有必要出台和完善与“全面二孩”相配套的产假制度。首先，从法律源头上加快生育保险与基本医疗保险合并的速度，不断完善相关的社会福利制度。其次，出台针对就业歧视的相关法律、增强反就业歧视法律法规的可操作性势在必行，法律条文中应对就业歧视做出详细界定。最后，对于存在就业歧视的企业或机构，国家应从经济等多方面给予一定的处罚。（2）进一步加强女性职业教