我国集团公司预算管理运行体系的新模式

我国集团公司预算管理运行体系的新模式———中原石油勘探局案例研究①《管理会计应用与发展典型案例研究》课题组【摘要】本文以中原石油勘探局1994-1998年预算管理的案例为基础,采用现场研究的方法②,概括出集团公司管理的资金预算整合模式和全面预算整合模式,并认为每一种模式都是一个由若干阶段或要素组成、可运行、可操作的管理控制系统,为我国其他集团公司实现整合提供了可资效法的蓝本。其次,本文从技术、组织、行为和环境四个维度描述了集团公司预算管理系统的特征,从历史和现状、理论和实务等方面阐述了我国集团公司推行预算管理的重大意义。第三,本文阐明预算管理蕴含着“权力共享的分权”这一哲学思想,通过预算管理才能达到“分散权责、集中控制”的理想境界。【关键词】集团公司整合预算管理体系现场研究管理控制权力共享集中监督一、一、引言随着民营企业的发展壮大,国有企业上市、兼并、重组以及原国家工业部委的公司化改革,我国形成一大批集团公司。集团公司一般由若干相对独立的二级单位组成。二级单位包括集团职能处室和二级经营单位。二级经营单位可以是独立法人(即子公司),也可以是不具有法人资格的分公司或经营单位。集团公司的二级经营单位的数量最少五家,多的达到百家或者几百家。集团公司管理的核心问题是整合(Ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ)③。所谓整合,就是将各二级经营单位及其内部各个层级、各个单位和各位员工联结起来,围绕着集团公司的总体目标而运作。不得不承认,我国集团公司还远远没有达到整合的程度,许多集团公司的上下级之间、二级经营单位之间存在着严重的互相“扯皮”互相制肘的不协调现象,从而影响整个集团公司的发展。从1999年开始,我国很多集团公司已认识到:(全面)预算管理可能是实现集团公司整合的最基本、最有效的手段,并积极探索和实施预算管理;国家经贸委也在国有企业大力推广预算管理。这些无疑是应该肯定的,但由于我国开展预算管理时间短、经验少,因而不可避免地存在着缺陷。一个致命的缺陷是:把预算管理仅仅看成预算编制,对如何实现预算则很少顾及。结果是:预算管理不是被当作一个由若干阶段组成、可运行、可操作的管理控制系统,而是局限在财务部门,被当作控制费用的工具,对整合的作用并不明显。中原石油勘探局(简称中原油田或勘探局)在1994年实行经营承包责任制基础上,于1995年实行预算管理,到1998年基本成熟,并且一度在石油行业推广,中央电视台经济半小时进行过专门报道,国务院领导也曾批示给予肯定和赞扬。我们于1997年对中原油田的预算管理进行初步考察,1999年以来又考察过三次。本文的目的在于通过总结中原油田1994年到1998年预算管理的经验,讨论我国集团公司预算管理的运行体系,说明集团公司如何利用预算整合二级单位。我们认为,中原油田的预算管理或多或少地借鉴了外国公司的成功经验,但仍有独到之处,丝毫不失为我国会计实务的伟大创举。根据中原油田的经验,我们建立了可以用于集团公司的资金预算整合模式和全面预算整合模式。前者是说集团公司如何有效地控制资金的流量和流向或现金收支,后者是说如何通过全面预算来管理整个集团公司。通过与国外比较,我们还发现:中原油田模式的形成实际上代表着我国企业管理的一个转折点,它们完全可以作为我国集团公司管理的蓝本予以推广。这对创造我国集团公司的“持续竞争优势”(ＳｕｓｔａｉｎａｂｌｅＣｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅＡｄｖａｎｔａｇｅｓ),有效地化解加入ＷＴＯ以后我国集团公司所面临的国际竞争压力,将大有裨益。二、中原油田及其预算管理的背景中原油田于1975年发现,1979年投入开发。原来隶属中国石油天然气总公司,1998年石油与石化两大集团重组后,归属中国石油化工集团公司,是一家集油气勘探、油气田开发、建筑工程、炼油化工、机械制造、多元开发于一体的综合性国家控股的集团公司。1998年,业务范围横跨13个行业,在册职工87万人,局直属二级单位346个(其中:集团职能处室30个、二级经营单位316个),销售收入5615亿元,资产总额170亿元,净资产90亿元。中原油田设计石油年产量为1000万吨,1979年到1988年实际原油年产量呈上升趋势,1988年达到722万吨的高峰,此后呈下降趋势,1995年以后稳定在400万吨的水平。1993年中原油田面临着最为严峻的挑战。(1)国家于1989年下半年启动的宏观调控政策(特别是紧缩银根)开始发挥作用,中原油田深感外部筹资空前困难。(2)中原油田后备石油储量严重不足,石油产量、从而销售收入大幅下滑。(3)经过十多年的开采,中原油田进入高含水采油期,油田维护成本急剧上升。(4)中原油田主要靠贷款建成,汇率变化使外债总额翻了两番,1994年将进入长达十年的偿债高峰期,每年偿债额在15亿元以上,相当于原油销售收入的20-30%。(5)按照设计石油年产量的要求,“会战”之后,大批职工滞留油田,由于实际石油年产量仅为设计的一半,使得4万多职工面临着下岗待业。为了迎接上述挑战,中原油田经过近半年的酝酿,于1994年2月22日出台了两项战略性举措:一是深化油田内部改革,转换经营机制;二是向国内外拓展市场,以便盘活闲置资产、吸纳多余职工、为油田增加收入。到1997年这两项举措均收到良好的效果。中原油田深化油田内部改革,转换经营机制的举措主要包括三项内容:④1调整机构,理顺组织关系调整机构的重点是将“大而全”和“小而全”的二级经营单位解体,然后再“合并同类项”,由“块块”改造为“条条”。(1)将各二级单位所属的教育(幼教、普教、职教和职工培训)、卫生、房地产、离退休职工管理、社会保险、文化体育、广播电视、档案、消防、生活用气等服务性单位分离出来,由勘探局统一管理;(2)将各二级单位的器材供应站分离出来,连同勘探局直属的器材供应处重新组成20个物资公司;(3)将各二级单位的多种经营单位分离出来,划归大鹏集团总公司统一管理;(4)将水电信总公司一分为四,组成供水公司、供电公司、通讯公司和水电信工程服务公司;(5)将四个综合性公司解体,组成6个纯钻井公司和5个钻井工程公司;(6)将井下作业、油水井大修队从各采油厂分离出来,成立6个井下作业公司。调整后的生产经营单位不再办社会,成为“无牵无挂”的专业化公司,为走向市场,独立经营,公平竞争创造了条件。在机构调整中,还有两项举措引人注目。一是将计划处与财务处合并,成立计财处,以克服计划与财务“两张皮”的弊端,统一集团公司内部数据或信息加工口径,统一控制投资与成本。此后,诚如下文所述,计财处内部又进行多次调整,直到实行预算管理、建成“三个中心”。二是将二级单位所属的内部审计机构全部撤销,成立勘探局审计所,编制定员121人,分片设置6个审计分所,审计所直接对勘探局“一把手”负责。此后,审计所的工作成效甚高,并创造“主审承包责任制”,在中原油田的新体制下,发挥了重要作用。2改革人事、劳动等项制度具体做法是:全面推行干部聘任考评制,对领导干部实行“逐级聘任、双向选择、能上能下、能升能降、易岗易薪”的动态用人政策;对专业技术人员实行“评聘公开、择优聘任、一线队伍和科研单位优先”的政策。同时,改革劳动制度,包括推行劳动合同制;对工人实行“三岗制”(上岗、试岗和待岗),借二级经营单位市场化,分流在岗富余人员;对新增职工实行“供需见面、双向选择”;压缩自办中专、技校招生规模,控制定向、委培数量,提前退养在岗职工,清退外用工。3、推行经营承包责任制,将报酬分配与业绩指标结合起来首先改革报酬制度。包括(1)调整全局职工工资标准;(2)将职工工资分为固定和浮动两部分,浮动部分与业绩指标挂钩,浮动部分在工资总额中所占比重逐年增加,在有些单位达到60%;(3)对油气生产单位实行工资总额同产量指标和成本指标挂钩;对施工作业、辅助生产单位实行工资总额同实现利润挂钩;对科研、事业单位和局机关实行工资总额包干;对推向市场的模拟法人单位,勘探局只下达指导性工资总额控制指标。(4)对二级经营单位的经营者实行年薪制。其次,由于中原油田二级经营单位的数量多,经营内容繁杂,因而其业绩指标(承包指标)的种类多种多样,但一般可分成财务指标和非财务指标两类,在财务指标中以利润指标为主导。例如,对油气生产单位用油气产量、成本(上缴费用)和内部利润等指标考核:(1)生产的统销原油,勘探局根据完成的统销比例,按浮动价格收购,全部油气产品由局统一收购,统一外销;(2)全部完成承包指标,兑现核定的效益工资;(3)内部利润超额部分,与勘探局5/5分成,完不成内部利润或费用上缴指标,等额扣减效益工资,直至扣完。又如,对钻井、钻井工程、井下作业、物资、油建等38家专业公司实行三种可自主选择的承包类型:(1)勘探局只下达工资总额控制指标,工资自保,完成上缴费用后,收支达到平衡,月人均奖金最高可达300元;(2)勘探局保基本工资,完成上缴费用后,收支达到平衡,月人均奖可达120元,实现减亏部分与局5/5分成;(3)勘探局保基本工资,完成费用上缴后,达到收支平衡,完不成任务不保奖,实现减亏与局5/5分成。第三,对二级单位的考核有三种形式:(1)纵向———由局考核部门按承包合同和承包办法的规定,对承包指标完成情况进行阶段性累计考核,经承包审计后按月实行累计考核兑现。这类单位基本上是生产经营单位,直接与局长签订承包合同;(2)横向———被服务对象(用户)对社会服务单位的服务态度、效率、质量等,按考核办法规定进行综合评价考核,按季兑现;(3)逆向———年终勘探局属各单位领导和对口业务科室对局机关处室按考核办法进行评价考核,每年年底进行一次。二、油田预算管理的历史演进准确地说,中原油田的预算管理体系是在推行经营承包责任制的过程中逐渐创造和完善起来的。我国企业内部经营承包责任制主要包成本和利润,涉及到资金、工资和奖金等项指标,与财务、会计和审计存在着密切的关系。但我国大多数企业在制定、监督执行和考核承包指标的过程中财会部门的作用很小,通常由其他部门主持。1994年,中原油田开始推行经营承包责任制时,尽管勘探局领导明确指出要特别重视财务与会计工作,并采取了合并计划与财务、建立规模庞大的审计中心等超前性措施,但中原油田的计财处在当时也未能摆到适当位置、发挥应有作用。值得注意的是:经营承包责任制将业绩指标与报酬分配结合起来,本质上是一种激励制度,其动力在于个人对物质利益的追求。因此,中原油田的财会工作以及整个油田的经营管理就难免出现混乱。其主要表现是:(1)在单位或个人利益的驱动下,很多二级单位利用各种机会特别是结算环节隐匿和拖欠油田管理局和其他二级单位的资金,抢占财务资源,并利用本单位的资金从事有损整体利益甚至非法的活动;(2)有些配套改革没有跟上,特别是银行结算帐户仍然分散在各二级单位,其数量多达1261个,这不仅增加资金占用,而且成为二级单位违法、违纪或违规操作的工具;(3)虚假信息泛滥。面对这种情况,中原油田采用当时在石油企业流行的“两证结算方法”和“支票结算方法”,但效果并不明显。他们从三九药业集团“禁止所属分子公司单独开设银行帐户”的做法中得到启示,于1994年12月15日决定撤销各二级单位在银行开设的所有帐户,同时成立财务结算中心,二级单位在财务结算中心重新开设帐户,由财务结算中心集中办理二级单位对内对外的全部结算业务。财务结算中心于1995年1月1日正式运行。设置财务结算中心的目的在于“你的钱,我看着花”,监控现金收支或资金的流向和流量。如果没有其他配套措施,这可能导致财权集中。因为我国的传统,财务监控很可能就是财务部门对二级单位的每项收支进行审批。因此,为保证财务结算中心的有效运行,必须解决三个问题:(1)如何避免损伤二级单位自主权?(2)中原油田如此庞杂(1994年所属二级单位160多个),财务部门的负责人是否有足够的时间和精力对每项财务收支业务进行审批?(3)审批标准是什么?为解决这些问题,中原油田决定成立以勘探局局长为主任的资金预算委员会,配合财务结算中心的运行,实行资金(现金)预算管理。资金预算以二级单位为基础,是将已定的经营承包指标细化的结果,一个二级单位一份资金预算,并由